新型城镇化背景下土地改革的法律保障(2)

　　（三）探索村集体土地收益分配方式

　　集体经营性建设用地和农户承包地不同，在集体共有、收益上具有模糊性。如何处理好收益分配问题，关系着村集体建设用地流转市场能否持久有序、能否真正惠及集体成员的问题。例如佛山市南海区就出现了经济组织的现有股东为了个人利益排斥有争议人员分配收益、要求在高额负债的情况下继续分红的情况发生，从而影响了集体建设用地的长远发展。⑤在允许集体建设用地入市的同时，必须探索出公平合理的收益分配机制。在此我们要注意到南海区已经积累的经验，即：将土地财产转化为股权，使农民变为股民，实现企业化经营。在此基础上需要尊重集体的不同情况，在分配的具体方式上进行广泛探索，最终形成原则性、指导性的规范。

　　三、保持土地承包经营权和宅基地的社会保障功能

　　土地承包经营权的制度一方面避免了土地私有可能导致的土地集中、“私人地主”的出现，另一方面又包产到户，提升了农民劳动的积极性，保持了我国农业的长期繁荣。即便在当下，允许土地承包经营权以多种方式进行流通成为大趋势的情况下，依然需要确保土地承包经营权的社会保障功能。在积极推动土地承包经营权流转的同时需要注意兼顾基本保障、以地养老等功能。

　　现有的《担保法》和《物权法》对宅基地转让和担保方面所持的审慎态度，有着其合理性，因为宅基地关系到农民的基本居住问题。如果允许宅基地无限制地自由流转，农民就有居无定所的风险；如果允许宅基地抵押，在实现抵押权时要么面临抵押权落空的问题，要么同样面临农民失去宅基地的结果。⑥《决定》精神旨在赋予农民更多财产权，⑦一方面有利于农民增加财产收入，另一方面在农民有城市住房的情况下可以便于农村宅基地物尽其用，农民居无定所的情况是要避免出现的。所以在执行《决定》改革措施的同时，应当坚持原《土地管理法》和《担保法》的立法精神，附加必要的限制，将宅基地流转或抵押的农民应当有其他可供居住的住所，不具备该条件的农民不宜作为允许宅基地抵押的对象。

　　四、结论

　　对现有法律中与《决定》改革方向相冲突的法律进行修订势在必行。在修订法律的同时也要建立新的规范机制，以确保集体建设用地流转能够健康有序。这就需要采用“招拍挂”和用地登记制度，以避免腐败滋生，还须用税收的手段来调整好集体土地和国有土地的关系，以确保地方财政的平稳过渡，此外建立公平合理的集体土地收益分配方式也是必须条件。同时，在“修”和“立”的过程中要注意保留仍有价值的原有法律精神部分，保持土地承包经营权和宅基地使用权的社会保障功能。

　　[注释]

　　①黄松有：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社，2009年3月版：455-465。

　　②⑥梁慧星，陈华彬：《物权法》，法律出版社，2012年9月第5版本，第262页。

　　③袁奇峰，杨廉，邱加盛，魏立华，王欢.城乡统筹中的集体建设用地问题研究.规划师论坛，2009，（四）第25卷。

　　④⑦“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”。

　　⑤刘世锦，刘守英，许伟，邵挺：“推进集体建设用地入市，为经济增长释放发展空间”，《东方早报》，2012年12月10日，A04版。

　　[作者简介]张伟，北京市顺义区北石槽镇政府。