公共政策低质化问题探讨(2)

　　不少部门基于过往规则，不注意将民主性、公开性程序纳入公共政策制定中；或部门虽然知道制定政策要遵循公开性、民主性程序，但害怕政策争议太大，引起非议；或害怕实施民主、公开程序导致局面失控，因此不少部门不愿意自找麻烦，能省就省，能简就简；或由于对于社会或自然科学研究脱离实际的顾忌，不少政策制定者在决策时依然采用传统的个人式和经验式的方式，既不讲究程序，也不讲究监督。一些政策文本成为政府档案部门、领导抽屉中的隐藏文本，民众获取政策文本的渠道缺乏或不畅，民众了解政策内容的机会缺乏或被剥夺。

　　（六）公共政策操作过程过于复杂

　　不少部门及其人员在制定政策时，不考虑政策执行中需要设计的环节、材料、办事内容等，不考虑民众执行该项政策要增加多少成本等，而只是考虑政策制定怎么方便部门、方便自我，甚至有些办事人员为了避免新出台的政策导致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量减少的政策。有些部门为了方便自我，把本该由本部门完成的事项、任务、材料等“下沉”给政策对象，由政策对象替代作为。这些政策出台后往往无限制的增加了民众负担，导致民众需要多次、多元地准备各种政策材料，也需要民众多次、频繁地“跑腿”，有些政策则需要政策对象花费大量的时间、金钱、精力和资源才能确保政策得到执行。

　　提升公共政策品质的建议

　　（一）改变政策直接制定者的知识和视野

　　当前，社会问题呈现出复杂性、多样性、动态性、相关性等特点，解决难度大、风险大，有的甚至还具有跨国性，治理起来非常困难。在社会问题日益复杂化背景下，为了避免制定公共政策者不了解社会与实践的问题，可通过改善机关科室人员构成和经历的方式增强机关科室人员实践知识。一方面，应改变从大学、从高校等招聘机关公务员的做法，更大力度从基层、社会一线招考或调任各类人员充实到各类各级机关，使了解社会、了解实践的人员能够成为公共政策的制定者；另一方面，为了改变现有机关公务员不了解社会与实际的问题，需要更大力度推进机关人员到基层、到一线的锻炼力度，通过挂职锻炼、借调、轮岗等诸多途径增加机关公务员的实践知识与处理基层问题的能力。

　　（二）规定和保障各级领导参与政策制定

　　为了使各级各类领导干部有更多时间进行政策制定与研究工作，一方面，通过制度性措施减少各种领导参会、出席各种会议的规定或要求，以及从国家到基层都力求减少部门性各种接待性事物，减少各级领导的陪同性要求或安排；另一方面，通过制度性规定从严要求各级各类领导在政策制定中的时间，对某些关系民生的公共政策应该实质性的投入精力和时间。

　　（三）细致分析公共政策执行的社会基础

　　可行性分析事关政策在分配公共利益的过程中运行成本、群体支持率、社会性认同、操作性范畴等问题。要强化政府工作人员换位思考的意识，即要求公共政策制定者在政策制定或出台后，基于政策对象或执行者角度细致分析政策执行需要的事项、条件、资源等，对可能大力度增加政策对象执行负担的公共政策，需要重新设计和考虑；另外，为了实质性了解公共政策可执行性，需要在一定范围内进行小规模试验，考虑政策执行会出现哪些状况、问题，及时进行政策修正与完善。

　　（四）强化并完善公共政策的制定程序

　　第一，需要在规范层面考虑协商性、民主性、公开性程序包括哪些环节和内容，特别是在公共政策制定中考虑民主程序，让公众广泛参与公共政策制定、决策过程；第二，需对照当前公共政策各类程序执行状况，寻找公共政策程序落实的问题、不足与差距，扩充政策制定程序并从严落实，保障协商性、民主性、公开性程序得到落实；第三，强化公共政策制定者程序意识，充分认识到公共政策制定的高投入与长时间，能有效减少政策制定的漏洞与政策执行的阻滞因素；第四，建立公共政策内部与外部协调机制，为避免各种形态或层次政策冲突，有必要建立、健全公共政策制定者之间的政策协调机制，以便在公共政策形成过程中做好协调工作。

　　（五）基于公众本位制定和实施公共政策