民国时期“市政”与“国政”的纠缠

摘要：中国的“市政”从一开始就和国家的政治处于一种剪不断理还乱的复杂关系之中，“市政”在近代中国没有真正独立于“国政”，而是依托于“国政”。事实上，这种模式也的确对城市化运动起到了非常巨大的推动作用。但是这种纠缠不清的关系实际上将城市作为了政治的工具，抹杀了城市的主体性，市政要独立于国政的理想最终落空。
　　关键词：市政；国政；自治
　　中图分类号：K258/K262 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）04-0117-05
　　一
　　中国自古以来，“重乡治而轻市政”。进入20世纪后，随着中国现代化运动的发展，人口已经越来越集中到了城市，各种事务应运而生，纷繁复杂，市政建设提上了日程。传统的市政观念以《周礼·地官》为代表——“凡会同师役司市帅贾师而从，治其市政。”这里的“市政”不过是指封建官吏改良集市的事务，是一种附属于“国政”下的“官治”。而现代“市政”观念来自西方的MunicipalAdministration二词，Municipal词义为“属于城市地方自治的”，Administration词义为“行政”。故市政即指城市地方自治的行政。城市市政体系的现代性最重要的两个特点就是：市政独立于国政，市民自治而不是官僚治市。1911年11月，江苏省临时省议会通过的《江苏省暂行市乡制》首次提出了市制的概念。1914年，袁世凯统治时期的北洋政府通告里表达了对巴黎市政的崇尚和学习西方先进城市创办中国市政的决心，同时，在反思中国历史时，当局者也认识到，中国古代城市设施也不无发达之处，但“当时未曾把国政市政分开”，“到了前清晚年，都市才一天糟似一天，把一个极好的都城，糟蹋得不成样子。”这时较早提出了中国需要发展独立于“国政”的“市政”的思想。1921年2月，孙科主持颁布了《广州市暂行条例》，广州市成为中国第一个市。1928年，国民政府颁布中国第一部市组织法——《特别市组织法》和《普通市组织法》，以中央的名义正式将城市纳入国家行政序列，中国城市终于有了一个正式的名分，从封建行政体系附庸转变为一种独立的政治经济社会实体，获得了地方自治和民主政治优先发展的权利。之后，西方市政观念在中国得到了广泛传播。市政的观念、市政学及与市政相关的法学、行政学、政治学都纷纷随着留学欧美的知识分子的归国而被介绍到中国。研究中国市政问题、介绍欧美先进市政理念成为20世纪20、30年代的一股思想热潮。这时候，出现了一大批富有现代城市规划思想的市政学者如董修甲、张慰慈、张锐、臧启芳、白敦庸、杨哲明、殷体扬等人，还有一大批在城市建设中卓有建树的学者官员，如孙科、石瑛、沈怡、吴铁城、刘文岛、朱启钤等人。民国的市政学者们此时信心百倍，誓要在中国探索出一条市政道路。