自贸区与行政区划法律冲突的协调机制研究(3)

　　国务院已经要求上海市人民政府“精心组织好《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的实施工作”〔24〕，但这一要求非常简单概括。笔者认为，要进一步消除自贸区与地方行政区划之间的法律冲突，除了充分利用已有的行政复议制度之外，上海市人民政府还应当在以下几方面完善法律制度，依法监督自贸区制度创新的实施。

　　首先，为避免受到行政区划法律规则的干涉，自贸区管委会应当依照“消极行政权力优先”原则，不能主动越过“消极行政”的界线，而做到这一点就需要进一步加强制度设计的程序性和公开性，提高制度创新和执行过程中的公众参与度和透明度，以法律制度保障对政府行为自下而上的监督。上海市人民政府应当在《上海自贸区管理办法》初步规定〔25〕的基础上制定规章，完善自贸区管委会权力行使的行政程序细则，以减少自贸区与行政区划之间发生法律冲突的可能性。

　　其次，浦东新区与上海自贸区之间因各自先行先试产生的法律冲突，也应当由上海市人民政府加以协调和解决。虽然《自贸区管理办法》已经规定浦东新区政府按照其职责，“承担自贸试验区其他行政事务”〔26〕。但笔者认为，如果涉及的是中央批准的先行先试，则上海自贸区和浦东新区之间不应该存在法律效力上的差异。换言之，在处理相同性质的事务而发生争议时，上海自贸区管委会法律规则效力并不必然高于浦东新区的法律规则，而只有能更好地实现两个区域先行先试的共同目标——政府职能转变、深化经济体制改革——的规范，才能够享有较高的法律效力。上海市人民政府应当基于这一标准，设置特定法律程序对不同区域内先行先试之间发生冲突的法律规范进行选择，同时应当建立浦东新区政府与上海自贸区管委会之间完善的沟通与协调机制。

　　（三）中央国家机关应当加强对自贸区法治水平的维护

　　自贸区与行政区划之间的法律冲突问题很大程度上不是地方性质的：首先，现有的行政区划体制不足以解决和满足自贸区所带来的一系列社会与经济发展的新需求，以往过度强调由地方行政区划主导地区经济功能的法律制度基础应当做出改变，而这类法律制度的改变必须要有全国人大及其常委会的立法依据，全国人大常委会对部分法律在自贸区适用的调整就是典型的例子。其次，自贸区试验被明确赋予了促进政府职能转变、推动经济体制甚至政治体制改革并推广全国的任务，这就决定了自贸区与行政区划相比必须更大程度上接受国家从全局出发的制度安排，国务院要求上海市人民政府直接向自己报告就是典型的例子。再次，自贸区在行政区域上跨越了沪浙省级行政区划，虽然地方政府已经采取了行政协议制度、磋商沟通制度〔27〕以及合作设立行政机构（如洋山保税港区管委会）等机制解决这一问题，但这类机制运行过程中可能会出现的跨行政区划利益冲突，不可能完全交由地方政府协商解决。最后，国务院的一些职能部门也会直接越过行政区划边界，对自贸区的规则制定和管理创新等活动依法进行监督，由此产生协调与互动的必要。

　　对于上述自贸区与行政区划之间的法律冲突，显然地方政府机关没有足够的权力或者能力予以解决，只有依靠国家立法机关才能维护国家法治的统一和协调。笔者认为，中央国家机关应当立足于国家战略的高度，以“全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”为目标，以“消极行政权力”和“全国推广”两大优先原则为准绳，建立起自贸区与行政区划法律冲突解决的机制，对上海市人民政府的自贸区管理与建设活动进行有效监督；与此同时，中央国家机关亦不能越俎代庖，妨碍市场的正常运行或者随意取代地方立法与行政机关的法定职能。只有在上述两点之间实现平衡，才能为建立完善社会主义市场经济体制的宏伟目标营造一个法制基础环境。

　　具体而言，未来中央国家机关与自贸区之间的法律冲突协调制度可以包括以下几个方面：

　　首先，全国人大常委会可以通过颁布决定等立法形式，明确国务院与上海市人民政府在处理上海自贸区与行政区划之间法律冲突上的各自权限。国务院应当主要负责解决各类省级地方政府间协作机制在执行过程中所引发的与自贸区有关的重大争议，并依法建立起跨省级行政区划纠纷处理的配套法律制度。

　　其次，在要求上海市人民政府就《上海自贸区方案》实施中的重大问题及时请示报告的基础上，国务院还可以通过建立以下制度对上海市人民政府的自贸区管理与建设活动实施监督：制定有关自贸区建设重大问题请示报告的具体程序；根据国家经济与社会整体发展的重大变化需要，在特定情况下对包括负面清单等在内的自贸区建设的主要决策与措施内容做出即时调整；要求上海市人民政府提交详细的《上海自贸区建设发展年度报告》并予以公示，向全社会广泛征集评议意见和建议后，经审查评议后再将汇总结果下发上海市人民政府参考或者执行。

　　再次，全国人大常委会应当对国务院与上海市人大常委会之间的分歧进行裁决。虽然地方人大常委会与地方人民政府之间可以通过多种途径对相互间的分歧进行协调，但对于关涉全局利益的重大问题，只有全国人大常委会才有资格成为地方行政区划与自贸区发展之间利益分歧的最终裁决者。因此，全国人大常委会可以模仿《立法法》关于地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致时提交全国人大常委会裁决的条款〔28〕，设置以下法律协调程序：对于自贸区发展过程中上海市人民政府制定的法律规则或采取的措施，上海市人大及其常委会提出异议且无法与国务院达成一致意见的，可以由上海市人大常委会直接将争议提交全国人大常委会裁决，或者由上海市人民政府将争议提交国务院，由后者转呈全国人大常委会裁决。

　　最后，自贸区功能与国务院各部门职能之间的法律关系与行政区划体制之下不同。在现有行政区划体制之下：具有行政管理职能的国务院部门有权制定部门规章；省级和较大的市人民政府有权制定地方政府规章。部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。〔29〕有的国务院部门有权依法或依国务院授权监督省级地方政府，如监察部有权对省级政府及其领导人员实施监察；有的国务院部门如公安、审计、统计等部门，与省级政府共同领导双重领导机构；有的部门如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关则有权通过派出机构垂直管理地方事务。

　　反观自贸区的试验与建设工作，国务院已经要求有关部门“大力支持，做好协调配合、指导评估等工作”〔30〕。由此可见，在自贸区事务上，国务院各部门不能强制、只能指导评估上海市人民政府的行为，而且必须主动支持、配合后者。遵照国务院的这一要求，部分国务院职能部门已经颁布了一些有关自贸区的政策和举措。对于这些类规范性文件在今后执行和细化过程中可能产生的争议，国务院应当进行审查或者协调，责令部门纠正不恰当做法，或要求其对规则本身进行修改；对于国务院职能部门的监督行为在自贸区范围内引发争议的，国务院也应当负责进行协调或者裁决。国务院还可以通过跨部门自贸区会议等方式，整合各职能部门在自贸区建设过程中所面临的问题和积累的经验，在条件成熟的领域调整或者制定规章，对能够推广全国的法律规则与制度，还可以颁布行政法规。

　　结语

　　正如韩正同志所说：“自贸区的改革远远超过经济领域的范围。”〔31〕中国自贸区与行政区划在法律制度之间所存在的差异，是改革开放深化阶段的特有现象。由于改革成功本身对于中国未来的稳定与发展具有重大意义，因此这些差异并不仅仅是行政区划的特殊例外，而是中央尝试对法治的实现模式予以转变的过程与政府管理有关的法律制度存在冲突的体现。自贸区的试验性决定了它将与行政区划共存一个时期，在此期间两个法制系统之间需要不断磨合，对法律冲突协调机制的持续性研究也将是自贸区法律理论不可缺少的组成部分。