基层权力“三化”问题及其治理(3)

　　权力资源配置失衡效应外溢，就造成整个社会都把当公务员作为获得权力强势或特权的一种追求，“死也要死在编制里”以及“强势部门”公务员招考报名的热度就是其注解。为此，权力资源在配置中应当引入责任评估机制、配合协调机制，以确保权力资源与责任之间是匹配的。同时，干部考核、审计、监察部门也需要建立以履责为核心的评估监督机制，确保责任的落实和追究。

　　其次，以信息公开和公民参与来强化社会公众对政府的评价和监督权利链条，增强社会资源分配的公正性。党政体制内的监督与社会公众的评价监督相结合，就能够使权力行使者履行职责，并打破将公共权力据为己有的分利集团，降低权力蜕变腐败的几率，对基层权力的“三化”起到釜底抽薪的作用。

　　为此，一是要积极、适时推动政府信息公开走向公共信息公开，从信息公开的主体、内容和程序等方面保障公民的知情权，扩大复杂社会风险的社会分担责任。信息公开的主体应当从政府扩大到执政党、国有企业、事业单位、人民团体、群众团体和公益性社会组织。信息公开的内容应当除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等信息以外的其他信息，主要包括人事、财务和活动，并根据涉及公众利益的程度确定归属于主动公开还是依申请公开的范畴。在信息公开的程序方面，既需要出台具体措施使各级政府、各部门在政府公报、政府网站、政务微博、政务大厅等处主动公开所有非涉密规范性文件，也应当加强依申请公开程序和处置过程、时限的公开性和可救济性。值得注意的是，涉及保密的信息除确定密级之外，应当确定保密时限，保密时限届满，则应当公开。从这三个方面保障公民的知情权，能够使社会公众在了解公共部门运转的基础上加强社会公众对党和政府的认同感，激发公众的社会责任，分担社会发展中的风险，同时也能够使社会公众研究公共部门掌握的数据，为国家和社会发展贡献才智。

　　二是分步骤地适度扩大公民参与。近年来，我国群体性事件频发，基层政府处于一线受到巨大的考验，甚至“人民内部矛盾用人民币解决”成为一些地方官员处理老百姓具体利益要求的惯常方式。这种做法将社会公众排除在对其切身利益有直接影响的决策之外，掩盖了公众的权利要求，降低了权利制度化保障的迫切性，尽管可以暂时性地解决局部问题，却无助于减少群体性事件的发生，而且有将“为维稳而维稳”的控制思维固化的危险。使社会公众参与到公共决策当中，既显示党和政府的自信，又能够通过公众参与的公开透明来遏制权力寻租行为，加强社会公众对政府的监督和问责，还能够教育和引导社会公众从公共利益角度达成底线共识，承担起维护社会秩序的责任。因此，党和政府应当在推进公共信息披露制度建设的同时，借助当前互联网的传播性和透明性特点，发起有关公民参与的关键议题的讨论，吸引公众关注，进而按照公共事务的属性将经过社会公众讨论的制度、程序细化为公众参与的流程，形成公众参与常态化、透明化、责任化的公共事务管理规程，增进党和政府与社会公众之间的协作，加强社会公众对党和政府的监督评价，并将社会公众的监督、评价作为党和政府部门及工作人员考核的重要依据，收到保障公民参与权利、约束权力透明行使规范化、增强社会资源分配的公正性的正效应。

　　再次，减少权力结构层级，拉近中央政府与社会公众的距离，有效回应基层群众的需求，挤压基层权力“三化”空间。减少权力结构层级，可以使中央政府与基层政府之间的资源和信息减少甚至不受截留，而且使中央政府能更接地气，所以，减少政府层级，扩大中央政府管理幅度是顺应时代发展和社会发展的做法，也是打破现有基层权力“三化”格局、扩大政权社会基础的选择。具体来说，一是对在城镇化率高的地区可以考虑增加直辖市的数量，直辖市下设区（县）级政府即可，社会公共事务可以由区（县）级政府开设政务大厅来管理。二是其他地区实行省级政府—市（县）级政府—乡镇政府格局，撤销市管县体系，城市由市管理，下设市政府派出机构，城乡结合的由县管理，下设乡镇管理，由省级政府来做好城乡统筹发展。

　　最后，运用综合性的激励措施使基层政权工作人员更为敬业。改革如果处理不好人的因素，就会减低改革的效用。基层政权工作人员职业上升渠道狭窄，而其工资福利等又都与其级别挂钩，级别上不去，收入就上不去，形成心理失衡。这也是不少基层政府超职数配备干部、基层政权工作人员强烈要求提级别的重要原因。既然职业上升渠道狭窄，那么就需要从其他激励措施入手激励基层政府工作人员尽职尽责、清正廉洁地提供服务和管理公共服务。可以考虑从工作、退休金、奖励等方面形成综合激励，具体来说，一是对基层政权的工作人员与上级政府工作人员的工资结构进行调整，提高基层工作人员职级工资基数，增加基层工作人员工龄工资的比重；二是提高基层政权工作人员退休金额度；三是对于考核为优秀的工作人员，加大物质奖励的力度，同时扩大基层政府工作人员获得劳动奖励和各种荣誉的比重等。

　　总的来说，基层政权的“三化”问题关涉政治秩序的维护，其治理不是个行政改革的问题，而是个政治改革的问题。或者说，紧靠行政改革是不能彻底解决基层政权“三化”问题的。任何政权都以社会为基础，对政治秩序的维护最终都取决于政府和社会之间的距离和沟通情况。因此，基层政权的“三化”靠政治改革来解决，就意味着自上而下来解决，需要从制度的顶层设计入手，改变以往粗放性的制度设计方式，从权力来源、权力配置、权力行使的各环节相关制度和程序的细化设计，来确保权力在扁平化结构中闭环运行，实现责任在各环节、各部门之间的可追究，以信息公开和公众参与的具体程序和技术来推动政府的透明和负责任。