地方政府官员利益追求的理论分析及实际应用(2)

　　由于晋升利益是在官员任期之内或之后下一轮官员政绩评价之后重新确定的，故可以理解为是官员期望获取的长期利益。除上述短期、中期收益之外，个体地方官员另一个更为重要的利益追求为晋升。受政治体制的影响，我国上下级政府之间存在着人事权力、财政分权方面的集权情况。由于中央集权的存在，上级政府除对下级政府工作拥有指导、监督权力之外，还在很大程度上对下级政府的人事任命、财政划分有决定权。除此之外，行政分级制度也决定了处于不同级别的政府的官员在待遇方面存在差别。这就导致了晋升对于地方政府官员具有强烈的激励性。除提高收入及工作待遇之外，地方官员期望通过晋升，一方面自身权力实现提升，另一方面扩大行政产权的处分权力，在信息不完全公开的监督环境之下，晋升除提升了官员赖以设租的直接行政权力之外，还能够实现官员对于下级官员设租权力进行划分的二级甚至多级设租权力。即晋升一方面提高了政府与市场主体间的直接设租权力，另一方面也提高了上下级政府之间的间接设租权力。并且，相对于官员在任期内的财政分权提高个人待遇来说，晋升则能够实现官员更长期的收益。

　　以上较为完整地表述了官员的全部利益追求，为研究官员具体行为的动机提供了理论支持。然而，对于官员行为趋势的分析和预测还应当综合考虑各个利益追求之间的相互关系，以便更全面、准确地把握官员行为倾向。

　　2地方政府官员各种利益追求之间的相互关系

　　根据以上分析，官员具有腐败收益、财政分权收益以及晋升3种涵盖短期、中期和长期的利益追求。在现实行为之中，三者并非独立存在的，其相互之前有着深层次的联系。

　　2.1关系之一：短期利益与中期利益

　　一般认为腐败直接侵吞了地方政府在所应留存的财政分权中的部分份额，降低了财政分权用于投资并获取税收的能力。而事实上，近年来我国腐败问题已经从最初的以直接侵占地方财政留存份额为主要形式的“盗窃型腐败”行为，发展到利用财政双轨制中地方政府相应财政权力，通过对作为政府公共产品投资行为相对方的承租人进行权力设租而实现的“非盗窃型腐败”。即腐败不再以现金流为主要形式，更多的是以一种权力出让的形式存在。因此，腐败对于财政分权的再投资方面的负面影响并不明显。与此相反，在某些情况下，由于有形公共产品通常是由政府投资并交由市场主体承包并最终完成提供的，在这个过程中，作为承租人的市场主体为降低招标中的额外交易成本，存在着与相关责任官员合谋的动机。因此，公共产品提供反而成为了腐败行为的“必要不充分条件”。在投资招标过程之中，地方政府官员有机会通过发包权力设租的方式，实现权力腐败。换言之，政府“财权”运用越充分，公共产品的提供量就越充足，由此所创造的财政收入额就越高，同时，寻租机会就越大。由于腐败不再仅仅是对“财权”简单侵占式的贪污，而是通过财权的运用以获取来自于市场主体的贿赂，两者不再是替代关系，反而在某些情况下体现出一种互补效果，因此，政府可以通过扩大财政支出以提高寻租机会的方式，实现短期利益和中期利益的“双赢”。

　　2.2关系之二：中期利益与长期利益

　　与之前两者相比，财政分权与晋升之间的相互联系则更为紧密。这是由我国当前以GDP为重要标的的官员晋升“锦标赛”决定的。尽管作为地方经济发展情况的衡量标的，GDP越来越广为诟病，但作为衡量官员能力和晋升的重要参考标的，GDP在客观性、定量性、准确性等方面都具有不可替代的优越性。因此，地方政府有足够的动力拉动地方GDP的短期高速发展，这是由地方政府官员任期的局限性和晋升的紧迫性所共同决定的。作为拉动GDP增长的三驾马车，即投资、消费和出口，对于地方政府来说，更容易为职权所直接控制的就是投资。为实现晋升，地方政府官员拥有在自身任期内，通过地方财政更大限度的投资利用，拉动本地GDP大幅度增长的动机。而正是由于任期限制，地方政府对于投资目的和范围方面也都有其主观倾向。一般来说，政府的投资目的主要分为实现宏观调控、推动产业结构调整、改善民间投资环境以及支持重点项目建设4个方面。然而地方政府在官员晋升“锦标赛”的影响下，投资目的出现了异变：一方面，地方政府希望通过扩大基础设施建设方面的投资，直接拉动GDP并为民间投资创造良好的硬件环境。并且，基础设施建设方面的投资同时也成为GDP之外的晋升绩效标的。另一方面，由于收益及职权的短期性，地方政府在自身投资和民间投资方面的选择中，对于保持地方经济长期发展方面兴趣不高，而更加偏向于短期内拉高GDP的投资项目。这就造成了地方政府在地方经济发展中普遍存在重效率、轻公平的倾向。尽管对于发展地方经济来说，营造一个公平有序的市场环境有着重要的意义。然而从地方官员来看，由于培养市场的周期过长，市场环境的优化并不能在官员任期内产生最大收益，而只是对之后历任地方官员积累地方经济发展禀赋存在着纵向的溢出效应，对本任期的官员来说反而是不经济的。除此之外，在宏观调控方面，地方政府对于经济发展过热的情况通常缺乏治理的动力，这是由于经济发展过热带来的投资、消费的激增恰恰能够推动本地GDP的发展。在这一情况之下，地方政府非但避免纵向溢出效应的出现，还通过政府借贷、掠夺资源等方式，通过透支地方经济长期发展能力等手段，实现短期经济高速增长。这也就能够解释我国近年来出现的重复建设、环境污染、资源匮乏等现象。在这一层面，地方财政收入同官员晋升也相互联系起来。同样，实现晋升则意味着官员财权和待遇的提升，扩大了官员对财政收入的支配权力，两者互为因果。

　　2.3关系之三：短期利益与长期利益