化解产能过剩的长效机制研究(2)

　　中国产能过剩行业的成因复杂，结构性产能过剩与体制性产能过剩并存。中国多数轻工业处于国际产业链分工的低端环节，在大量低端劳动密集型产品相对过剩的同时，仍有部分高端产品需要进口，结构性产能过剩的特征较为明显。比如平板玻璃是严重过剩的，但是电子用的玻璃基板主要依赖于进口。而重化工业则反映了处于成长阶段，市场化程度较低的“体制性产能过剩”的特征。由于重化工业属于资金密集型行业，资产专用型较强，固定成本较高，产业退出壁垒较高，产能调整适应市场需求的快速变化存在一定难度。在中国投资体制不健全以及地方政府高投资冲动下，资本密集型的重化工业就成为产业发展的首选，反映出“体制性产能过剩”的特征。
　　（四）化解产能过剩难度大
　　本轮产能过剩的发生是以国际金融危机不断深化、外需持续疲软、中国经济潜在经济增长率下降为背景的，化解难度较大。第一，国际环境非常严峻，外需疲软，加上人民币升值，出口形势不容乐观，中国长期依靠低成本劳动力优势的竞争空间不断压缩。第二，中国潜在经济增长率下降，已经步入工业化后期阶段，依靠快速经济增长来化解产能过剩可能性很小。第三，中国产能过剩很大程度上是由体制性造成的，在GDP导向的政府政绩观未改变的前提下，地方投资冲动难以遏制，不仅过剩的产能难以被消化，还会造出新的产能。
　　二、近年来国内化解产能过剩的调控政策分析
　　（一）相关调控政策梳理
　　2009年受国际金融危机影响，中国经济增速下滑，部分行业盲目扩张，造成严重的产能过剩。为此国务院及相关部门出台一系列产业政策、金融政策等进行严格调控。
国家化解产能过剩的调控政策基本可以归结为以下几种类型：一是发布预警和提示风险。比如，2009年，国务院转发了发改委等部门“关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知”，明确指出钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等行业存在严重的产能过剩。二是污染、排放、安全等外部效应管制措施。比如2010年工信部制定《水泥行业准入条件》，要求水泥粉磨站可比水泥综合电耗≤38 kWh/t新建或改扩建水泥（熟料）生产线项目须配置脱除NOX效率不低于60%的烟气脱硝装置。三是技术标准、企业规模等管制措施。比如《产业结构调整指导目录（2011年本）》要求淘汰土法炼焦等落后生产工艺。四是限制产量和淘汰产能等管制措施。比如2013年7月，工信部公布炼钢等19个行业首批淘汰产能企业名单。五是限制、禁止企业投资管制措施。2009年发改委等部门规定，原则上三年内不再核准新建、扩建电解铝项目。六是金融政策，比如2013年7月，国务院发文要求金融机构按照“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，对产能过剩行业区分不同情况实施差别化政策。
　　（二）调控政策效果评析
　　近年来有关部门多次集中治理产能过剩，取得了不少成效，也为中国转型期产业政策的干预提供了丰富的经验。但是，现阶段中国各工业部门仍然出现了“越调控总量、投资越踊跃、产能越过剩”的情况。分析背后的原因，一是部分行业的产能过剩属于体制性产能过剩，在地方政府GDP政绩观下的强力推动下，政策的执行往往走样。根据新华社记者的调查，目前有近四成的钢铁产能都属于违规项目，电解铝行业近年来新增的1 800 万吨产能中，由国务院相关部门审批的仅80 万吨；在国务院相关部门没有审批的情况下，违规新增水泥产能8 亿吨[/11]。第二，在中国经济快速增长的大背景下，环保、排放、安全的监管措施的执行力比较滞后，而政府的投资干预政策，也往往由于“政府失灵”而使效果大打折扣。
　　三、建立化解产能过剩的长效机制
　　化解产能过剩是今年党和政府确定的重点工作之一。2012年末中央经济工作会议指出，化解产能过剩的原则是“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”。新一届中央政府也将化解产能过剩作为经济结构调整和转型升级的重点工作。化解产能过剩的长效机制应包括以下几个方面：
　　（一）重视市场机制的调节
　　产能过剩是市场经济的正常现象，因此化解产能过剩更多地依赖市场手段，需要充分发挥市场机制的调节作用。一是价格手段，通过价格下调增加总需求，从而消化部分产能过剩问题；二是扩大市场范围，对于存在比较成本优势的行业产能过剩，可以通过扩大出口、海外投资等手段转移消化部分产能。三是持续亏损的行业，沉没成本比较低或者沉没成本逼近可变成本的企业会选择退出，这样可以减少产能，从而缓解产能过剩。四是对于结构性产能过剩问题，相关企业会研究市场需求特点，加大研发力度，提高技术改造和升级，增加高端产品供给能力，从而解决低端产品产能过剩问题。
　　（二）转变政府干预方式
　　由于存在信息不对称和政府失灵，政府应该充分尊重产能过剩的内在规律，转变传统的干预方式。一是根据2003年中共十六届三中全会发布《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，充分尊重企业投资决策权，尊重金融机构和金融市场的融资选择权，只要不存在环保、安全、垄断等危害社会利益问题，政府部门不要进行过多的投资管制和审批干预；二是强化服务职能，改进有关统计工作，定期发布产能利用率、市场供求信息、价格波动、盈利水平、投资规模、信贷总量等公共信息服务，提示行业产能过剩风险，引导企业科学理性的决策行为。三是为解决外部性和市场失灵问题，政府部门应更多地采用经济手段，加快资源税改革、加快征收环保税，制定和执行适当的质量技术、能耗水耗、环保排放标准等干预措施，促使企业成本内部化。
　　（三）加快经济体制改革