中国环境保护事业60年(3)

　　4.1充分运用命令-控制手段

　　公害往往都是由于产生污染的企业或其它建设项目事先没有对项目的环境影响审慎地进行评价并采取相应对策的后果。为此,中国引进了环境影响评价制度(一切建设项目在批准立项建设之前必须审查批准其环境影响报告),自主创造了“三同时”制度(即污染防治设施要与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用),并把它们纳入1979年的《环境保护法(试行)》,用以防止新污染的发生。加上“限期治理制度”(对污染严重、危害大的污染源,由各级政府下达限期治理的任务)和“环保风暴”(即通过执法检查,对违法企业实行“关、停、并、转”或补办手续,并处以罚款)。同时,为了增强环境执法机构的权威性和参与综合决策的可能性,不断提高环保机构的级别,以加强监督和协调能力,避免地方政府的不当干预。

　　4.2努力筹集环境保护资金

　　根据“污染者付费”原则,引进国外的排污收费制度。从排污收费汇集的资金中,起先是80%返回给原来缴纳排污费的企业,作为治理污染投资的一部分;后来改为“污染治理专用资金”,企业可以借贷,有偿使用,视减排的成效而酌情减免偿还。1998年之后,所有在编的人员费用都由国库开支,排污费的征收与使用也进行了改革。在亚洲金融危机之后,中国加大了对于环保基础设施的投资。

　　4.3明确谁应承担保护环境的责任

　　《环境保护法》第16条规定;“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这就从法律上明确了责任。需要指出的是,乡镇政府也属于一级政府。在1992年的《中国环境与发展十大对策》中,又进一步指出:“我国实践表明,在经济发展水平较低、环境投入有限的情况下,健全管理机构,依法强化管理是控制环境污染和生态破坏的一项有效手段,也是具有中国特色的环境保护道路中一条成功的经验。发达国家“经济靠市场、环保靠政府”的有益经验应该借鉴。在政府机构改革和经济体制改革中,环境保护作为政府的基本职能将更显突出。”“各级党政领导部门要支持环保管理部门依法行使监督权力,做到有法必依、执法必严、违法必究;继续积极推行各项行之有效的环境管理制度,全面加强环境管理。”只有明确了各级政府保护环境的责任,才能确保环境管理的落实。政策手段中的“环境保护目标责任制”、“城市环境综合整治定量考核”等制度,对于“绿色GDP”的研究与试点,以及污染减排的问责制,也正是基于环保法的这项规定和国际社会的有益经验,以明确并督促各级政府负起责任。

　　4.4鼓励“防治结合”和“综合利用”

　　中国环境政策继承了历史上朴素的生态学原理和资源永续利用思想。1973年第一次全国环境保护会议所确定的环境保护“32字方针”,即强调了规划布局、综合利用和群众路线等理念。实际上,做好规划布局、执行环境评价、“三同时”和“排污许可证”等制度,都是重要的“源头控制”,而不是被动的“末端治理”。至于20世纪70年代所说的“综合利用”同后来的“循环经济”、“资源节约型社会”也都是一脉相承的。这些政策在发达国家是有效的,在中国等发展中国家同样非常必要。只是在中国这样的教育水平、环境意识和法制观念相对较低的现状下,实行起来更为困难而已。中国环境政策反映在推动生态农业、可再生能源、清洁生产和循环经济等方面一直非常积极,先后颁布的《中国环境与发展十大对策》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》和《可再生能源法》以及生态农业与生态工业园试点、绿色GDP试点和循环经济试点等等,都充分表明了这一点。

　　4.5较早体现对外开放和国际合作

　　中国积极参与世界环境与发展委员会的活动,推动联合国环境与发展会议的筹备与召开,在此基础上,很快推出了《中国环境与发展十大对策》和《中国21世纪议程》。中国环境与发展国际合作委员会(CCICED,简称“国合会”)于1992年成立,这是国务院的国际性高级咨询机构,旨在就环境与发展的综合决策向中国政府提出建议,进一步加强国际合作与交流。中国还同很多国家的政府、国际机构以及非政府组织开展环境领域的合作。

　　5、中国环境政策的演变

　　5.1地位从基本国策到可持续发展战略

　　1983年,国务院宣布环境保护是两项基本国策之一,强调了环境同人口一样是中国的紧迫问题。9年后,《中国环境与发展十大对策》宣布实施可持续发展战略。1996年,“九五”计划将可持续发展同科教兴国并列为两项基本战略。从国家各部门到地方省、市、县,都以可持续发展为目标编制发展规划,要求用环境与发展相统一的观念来指导本部门或本地区的工作。

　　5.2重点从偏重污染控制到污染控制与生态保护并重。

　　20世纪70年代初,中国环境保护从治理工业“三废”(废水、废气、固体废物)起步。20世纪80年代和90年代前期,重点仍是污染控制。1998年,长江发生特大洪灾,使全国上下深切地认识到大力保护自然生态的紧迫性,为此实施了一系列政策措施,如:全面停止长江、黄河上中游的天然林的采伐;把生态恢复与建设列为西部大开发的首要措施;制定了“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策,等等。这标志着中国环境政策发生了历史性的转折。

　　5.3方法从末端治理到源头控制

　　20世纪90年代初,中国工业污染防治开始实行“三个转变”(从“末端治理”向全过程控制转变;从单纯浓度控制向浓度与总量控制相结合转变;从分散治理向分散与集中治理相结合转变),限制资源消耗大、污染重、技术落后产业的发展,并利用世界银行贷款开始了清洁生产的试点。“九五”期间,围绕经济结构调整,关停了8万多家15种重污染的小企业,从源头上减少了资源破坏和与环境污染。

　　5.4范围从点源治理到流域和区域的环境治理