建设用地使用权的“自动续期”

　　摘要：《物权法》第149条第一款：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这是立法机关做出的权宜之策。但是随着住宅建设用地的使用期限陆续届满，“自动续期”的含义亟待得到一个明确的解释。

　　关键词：住宅建设用地使用权自动续期

　　作者简介：方梓斌，中山大学法学院民商法学硕士研究生。

　　一、“自动续期”的立法由来

　　1988年《宪法》修正案与《土地管理法》的相继出台标志着国有土地的有偿转让制度正式建立，两年后出台的《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》（下文简称《暂行条例》）对此做出细化规定。

　　《暂行条例》采纳“申请续期”规则，即用地人需要在使用权期限届满后提出续期申请，并且缴纳相应的土地出让金才能获得续期。如未申请续期，或者申请未被许可，则建设用地使用权及地上建筑物归国家所有。《暂行条例》同时规定除非为了公共利益，国家原则上应当许可用地人的续期申请，即让国家承担“强制缔约义务”①。

　　从“申请续期”规则到“自动续期”规则的转变体现在《物权法》的立法中。《物权法》前三次审议稿仍然沿用“申请续期”规则；《物权法》第四次审议稿中，立法者将“申请续期”规则改为“自动续期”规则，并区分了住宅建设用地与非住宅建设用地。住宅建设用地的续期采纳“自动续期”规则，并规定“自动续期的续期期限、续期费用……本法不做明确的规定，由国务院规定”；《物权法》第六次审议稿以及其后正式颁布时删除关于自动续期应当缴费的规定。因为缴费问题“涉及广大群众的切身利益，在规定时需要慎之又慎，由于目前缺乏依据……《物权法》不做规定为宜”②。

　　关于“自动续期”是否等于“免费续期”，自立法以来就一直存在争议。持有偿续期观点的学者认为，自动续期并不意味着免费续期，而应当重新缴纳土地出让金。持无偿续期观点的学者认为作为住宅建设用地使用权自动续期意味着免费，或者少量收费。持折中观点的学者认为应当区分“居住性”与“投资性”，对“居住性”的建设用地使用权采纳免费续期规则，对“投资性”的建设用地使用权采纳有偿续期规则。

　　二、对学者观点的反思

　　持无偿续期观点学者“很大程度上遵循的是政治逻辑……倾向于跳脱现行土地出让制度的法理逻辑，突出住房的社会性与保障性，强调民意的反映和表达。”③如“老百姓无法拥有真正的恒产，这既不符合一般公众对购买住房的认识、有违常理，也不利于提升、改善人民福利和生活品质，更不利于维护社会稳定。”④

　　笔者认为“民意”去解释法律含义的做法不妥。一方面民意有显性民意与隐性民意之分，舆论所反映出来的“民意”，即“显性民意”并不必然是大众的最真实最普遍的意见；另一方面法律的解释，应当从文义出发，以文义可能的涵义为解释的边界。单从民意出发的法律解释架空了文义本身，违背法律解释的基本规则。

　　笔者并不否认民意对法律解释的意义，“在今天的民意中，住宅建设用地期间届满续期问题已经转化为“公民在国有土地之上究竟应该享有什么样的土地权利”这样一个社会舆论高度关注的热点、焦点问题。”⑤法的运行不能脱离现实，解释法律的时候，社会的可接受性也是一个重要的考虑因素。

　　持“有偿续期”观点的学者往往存在一个逻辑前提：建设用地使用权，乃至整个土地使用权体系都是从大陆法系的用益权演变而来，在制度效果上等同于德日法的“地上权”。如高圣平说：“我国物权法上的建设用地使用权与大陆法系国家或地区物权法上的地上权意义相当”⑥，地上权是对所有权设置的权利负担，不是永续物权，因此“建设用地使用权作为在他人之物上所设定的权利负担，自应有期限制……地上物所有权人取得建设用地使用权所支付的土地使用费，自应是一定期限内土地所有权人放弃土地所有权的使用权能而取得的对价”⑦。

　　笔者对此持不同意见，首先，我国的建设用地使用权比大陆法系用益物权拥有更广泛的内容，几乎将所有权全部的权能包含在内。建设用地使用权也有处分权能，只不过其处分的对象不是有形的土地而是无形的使用权。

　　其次，大陆法系的用益权是对私人所有权的权利负担，存在一个具体的所有权人。我国城镇土地上的所有权是一种“种制度意义上的所有权，主要担负制度功能，而与实现所有权人利益并享有完全处分权的个人所有权有别。”⑧

　　笔者认为英美法的地产权制度（Estates）是我国建设用地使用权制度的蓝本，这是因为最初在制度上设计建设用地使用权的时候便参考了香港的土地批租制度。地产权制度用于解决“土地归国王所有和土地又必须将土地分散到不同主体利用的矛盾上。”⑨类似的，土地使用权制度用于解决“土地归全民所有但必须将土地分散到不同主体加以利用的矛盾。”与地产权相类似，建设用地使用权是“从国家土地所有权中派生出来的一种民事权利。但它派生后，即成为一种独立权利，而不附属于国家土地所有权”⑩。

　　国家一方面行使全民所有权，一方面维护公共利益。作为所有权的行使机关，国家有权利收回土地，但是作为公共利益的代表，国家必须考虑到我国的建设用地使用权起到地产权的制度效果。对于建设用地使用权的续期，尤其是满足居住需要的建设用地使用权的续期，权利的存续应当是一种常态，国家有义务保障现有的使用权能够尽可能地存续下去。

　　三、对“自动续期”的含义应做折中解释

　　如上文所论述，对“自动续期”的解释，一方面不能脱离文义本身，单纯从“民意”出发，得出“无偿续期”的结论；同时也应认识到我国的建设用地使用权并不是大陆法系中的用益权，而是在制度效果上等同于英美法中的地产权。解释“自动续期”必须从字面含义出发，结合社会现实与制度效果。因此笔者赞同对“自动续期”规则作折中解释。

　　“申请续期”制度中，国家有“强制缔约义务”，作为出让合同一方的国家无权自主决定不续期，因此“申请”这一程序本身并没有本质上的差异。

　　笔者认为，立法者从“申请续期”规则到“自动续期”规则之间的反复斟酌必然不是为了细枝末节的问题，新旧制度的差异“不在于确立住宅建设用地使用权的自动续期规则，而在于破除建设用地使用权续期一律重新签订出让合同并支付出让金的旧制，在于使住宅建设用地使用权之续期在经济上获得一种‘优待’，从而使人们能够便宜地保有住宅所有权。”

　　将自动续期理解为一种“优待”以后，可以做出两点推论：

　　1.这种优待是一种福利政策，与物权法立法中的“居者有其屋”主旨相呼应，目的是尽可能地让建设用地使用权存续下来。因此，政府不能再次收取高额的出让金。即使收取一定费用，也不能与初次收取的建设用地使用权出让金等同，否则有违福利的本质。

　　2.既然是福利政策，那么“无偿续期”只能针对是人民的基本生活需要，即用以居住的建设用地使用权，而非用以投资的建设用地使用权。因此也自然推导出“投资性”与“居住性”建设用地的区分。

　　因此，“自动续期”应理解为：国家一方面应当对居住性的建设用地使用权的续期采用免费续期的政策，有助于实现居者有其屋，也保障了居住人权。另一方面，国家必须将“免费续期”这一优惠政策紧紧限制于“居住性”建设用地上，以提高土地利用效率与二次供给能力。

　　《物权法》针对城镇建设用地使用权采用了“住宅”与“非住宅”的二元区分，但关于“住宅”的界定则规定在《城市居住区规划设计建设规范》（下文简称《建设规范》）中：“住宅用地，是指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地的总称。”但笔者认为如果将“居住性”建设用地直接等同于《建设规范》中的住宅用地，会同时出现规定过宽与规定过窄的问题。

　　一方面，居住性建设用地不应仅仅包括住宅建设用地。《建设规范》中的住宅用地的范围以地上物所占据的面积为限。以小区为例，小区中的住宅房屋基地及其四周合理间距内的范围属于《建设规范》中的住宅建设用地，但是小区内的公共服务设施用地、道路用地、绿地等，则排除在外。

　　事实上，居住的需要不能单靠钢筋水泥来满足，小区内的公共服务设施用地、道路用地、绿地等虽然不能直接满足人们的居住需要，但它们营造了宜居的环境，从而间接地满足了人们的居住需要。笔者觉得可以借用《城市用地分类与规划建设用地标准》（下文简称《城市用地标准》）中的“居住用地”来初步涵盖“住宅性”建设用地。

　　《城市用地标准》中规定的居住用地由住宅用地、公共服务设施用地、道路用地、绿地等构成，既包括了直接满足居住需要的住宅用地，也包括了间接满足居住需要的公共服务设施用地、道路用地、绿地等。

　　另一方面，笔者认为有必要对《城市用地标准》中的居住用地进行一些限制，从而找到“居住性”建设用地的真正外延，包括从数量上进行限制跟从用途上进行限制。

　　数量上的限制即将居住用地进一步细分为单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地。单套住宅性建设用地关系到“居者有其屋”的实现，保障性功能十分明显，是作为福利政策的无偿续期针对的对象。多套住宅性建设用地要么用于出租要么用于投资，具有商业和投资性，不是福利政策所应聚焦的对象。

　　住宅用途上的限制即对民宅商用的情形予以严格管制。现行法律并不禁止将住宅转变为经营性用房，如《物权法》第77条“经过有利害关系的业主同意”，住户便可以将住宅转变为经营性用房，将住宅转为经营性用房以后，住户需要进行相应的登记。登记为经营性用地以后，当然地不能享受作为福利政策的免费续期。

　　注释：

　　朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应.法商研究.2012（2）.3-12.

　　全国人大常委会法制工作委员会民法室.中华人民共和国物权法：条文说明、立法理由及相关规定.北京大学出版社.2007.

　　靳相木、欧阳亦梵.住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成.中国土地科学.2016，30（2）.58-65.

　　宗庆后.宗庆后建议完善住宅建设用地到期后续期的法律.北京新闻网.2011-02-28.

　　高圣平、杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果.法学.2011（10）.104-112.

　　高富平.土地使用权客体论——我国不动产物权制度设计的基本设想.法学.2001（11）.44-51.

　　孙宪忠.国有土地使用权财产法论.中国社会科学出版社.1993.