信访制度功能试议

　　摘要有关信访的话题既是当今社会的热点之一，也是难点之一，研究信访问题无疑是重要的，但更重要的是如何研究。有学者认为，目前对信访问题的研究主要有三种出发点。第一种出发点所思考的是“我们应该做什么”，第二种是“我们实际在做什么”，第三种是“是什么在做我们”，即是什么把我们塑造成现在这个样子。本文主要谈谈对信访功能的认识。另外，主要立足于信访制度的功能谈一下对信访制度重新构建的想法。

　　关键词信访制度功能

　　中图分类号：D632.8文献标识码：A

　　一、信访制度及其功能

　　信访，来信来访的简称。词典解释为“群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”，在国外，没有与信访直接对应的词语。根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度是指人民群众通过写信、访问等方式，直接向党政组织或领导表达意愿，以求得了解和得到帮助的制度。一般来说，这一制度包括三个方面的内涵：一是请求协助解决个人或集体所遇到的一些矛盾和困难；二是对党和国家机关的工作提出建议、表扬或批评；三是对党政机关及其工作人员的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发。

　　在谈信访制度的功能之前，笔者认为首先应当厘清功能与作用的关系。功能和作用是两个既相互联系又相互区别的概念。功能是事物内部固有的效能，它是由事物内部要素结构所决定的，是一种内在于事物内部相对稳定独立的机制。而作用是事物与外部环境发生关系时所产生的外部效应。同样的功能对外界的作用，既可能是正面作用，又可能是负面作用，这要看功能与外部环境的互动方式。一般来说，功能是作用产生的内部根据和前提基础，客观需要是测评产生作用的外部条件，作用就是测评的功能与客观需要相结合而产生的实际效能。基于此，通常所认为的基于信访制度而开展的信访工作，有着以下正面作用：联系群众、民主监督、调节矛盾、反馈民意、决策参谋、综合协调等，而负面作用在现今也是广为人知的，如对司法权威的冲击、对公民法治意识的消弱等等。

　　信访的功能是什么呢？笔者发现主要有以下几种观点：第一种观点是将信访功能和信访作用相互混淆，基于以上论述，不再赘述；第二种观点认为，信访制度应具备四项功能：诉求表达、民主监督、矛盾协调和权益保障。该观点声称系从我国当前利益矛盾的特点，围绕构建促进社会和谐机制、加强监督两大重点出发得出。第三种观点则认为信访兼具监督与救济的双重功能，据此把信访分为救济型信访与监督型信访两个类型。救济型信访与监督型信访的区别在于，前者必须是为了维护自己的利益提起，后者则是为了维护公共利益提起。第四种观点认为我国信访制度具有政治属性和法律或者准法律属性双重属性，因而也应当具备相应的双重功能。第五种观点也就是于建嵘教授的观点，他认为信访制度主要有两个功能，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。

　　综合以上几种观点，笔者认为，用书信、或者走访方式“向上”反映情况是信访的最直接的表现，“民意上达”应当是信访这一制度内部的相对稳定的机制，故公民政治参与功能应为信访制度的固有功能。公民社会参与国家事务的方式本身就包含了“民众监权”，故上述观点中的“民主监督”或“监督型信访”之类权力监督方面的功能，可以归入公民参与政治这一功能之中。鉴于公民信访反映情况往往包含一定的权利诉求，这种公民要求通过行政方式实现权利救济的强烈需求和现实中确实存在一些通过信访使权利得到救济的情况，貌似使信访承担了权利救济的角色，但笔者认为，权利救济不是信访制度内部的相对稳定的机制，充其量是公民信访期望达到的目标，将其信访制度的积极作用较为恰当。故笔者认为，信访的功能只有一个，那就是公民政治参与。

　　二、权利救济功能的舍弃

　　笔者坚持信访功能仅为公民的政治参与，当然从笔者对“功能”这一概念的界定出发而得出上述结论是一方面的原因，但更重要的原因是笔者认为信访制度本身不应也不能承载权利救济功能。主要是出于以下几个方面的考虑：

　　1、信访最初制度化时，定位为“党和政府加强和人民联系的一种方法”，使人民群众看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”，这一被认为是共产党人的一个发明的制度，证明着新一代领导人的合法性。同时信访制度充当了一种非常规的信息获取渠道。中央和上级国家机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定当前存在的问题及其严重程度。所以在笔者看来，该制度设立的出发点更多的是出于满足政治统治的需要，是了解民意而不是满足群众伸冤维权的诉求。