环境群体性事件的法治论述(2)

　　（二）完善农民参与制度

　　由于基层政府在农村环境治理中监管责任的缺位，以及片面追求效率等从而做出行政不公平的行政决策等，致使农村环境污染愈演愈烈。随着农村经济的发展，农民开始追求宁静权、享有清洁空气等环境权，农民越来越关心环境保护，也更倾向于用实际行动改善周围的环境情况。基层官民博弈力量严重失衡已经成为农村环境污染背后隐藏的深层次矛盾。因而农村环境治理必须依靠农民参与，才能化解并避免这种矛盾的发生。

　　１．建立团体诉求机制。《宪法》第１１１条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第２条第２款规定：“村民委员会管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”依据此两条法律条款的规定可知，村委会虽然是村民自治的载体，是农民实现民主的组织保障，但是村委会也必然承载着行政机关对实现基层民主的强烈愿望。村委会虽然不属于国家政权机关，但在实际工作中，村委会被当成基层政府的派出机关。换言之，村委会时常蜕变为基层政府的执行工具，有时甚至包办村民自治范围内的事项，很难真正代表农民说话。这些做法已经背离村委会性质，已经不能成为农民维权的真正利益代表者，这可能就需要新的农民利益代言人出现。村委会违背自治是对我国目前乡村社会治理结构的一大挑战。［１０］针对此种状况，有学者曾经提出成立农会，作为自治组织的农会理所当然能够成为农民表达利益的依托组织，进而使得农民可能具备与地方政府、企业等破坏环境的组织进行有效谈判和博弈的能力，从而通过这种途径达到真正维护自己环境利益的目的。［１１］当前中国农村环境问题频发，农会可以代表农民的利益诉求，实现基层政府与农民之间的有效沟通与合作，进而使农民更理性地维护自身的利益。农会与村委会均属于农村群众自治组织，两者并不冲突：一方面，农会不承担基层政府权力末梢的角色，作为农民利益的代表者不受行政权力的干预，是农民权益的实际代表；另一方面，农会作为农民利益诉求的代表者扩宽了农民救济的渠道，某些情况下弥补了村委会职能的不足。另外，民间环保组织也可以成为团体利益的诉求表达途径，代表农民进行环境维权。民间环保组织作为一类非营利性的非政府组织，以保护环境为宗旨，立足团结社会各方面的力量，通过各种方式谋求解决环境问题，维护公众的环境权益。通过保持民间环保组织的独立性并且完善对环保组织的管理制度，借鉴国内外经验把环保组织发展成为推进环保的主力军，使其真正成为团体表达的诉求机制。

　　２．修改和完善信访制度。信访制度的建立始于新中国建立后的２０世纪５０年代中期，信访制度是中国特色的一种权利救济方式，随着社会、政治的不断变化进行了几次变革，目前已经成为调整官民利益冲突、有效化解社会矛盾的安全阀。信访与其他法律救济机制相比，由于其门槛和成本较低，已经成为备受弱势群体青睐的一种法律救济途径。信访制度在权利救济、权力监督以及公众参与社会民主生活等方面发挥着重要作用，但是我国的信访制度仍然存在许多问题，比如信访机构设置混乱、信访机构缺乏实质职权、信访机构的工作缺乏严格的程序规范等，［１２］这些问题已经严重影响了信访部门作为民众利益诉求机制应发挥的作用，行政相对人也不能通过信访实现其表达权与参与权。为适应社会发展，应当以《信访条例》为基础，进一步对信访制度作出改革与完善。这是关注相对人诉愿的重要体现，更是很好治理农村环境群体性事件的有效途径。针对这些问题，建议从以下几方面予以完善：尽快建立一个比较完善的信访处理体系；合理建立信访案件档案制度以及个案跟踪调查机制；充分保证信访部门的法律地位和保障其权威性；严格落实信访责任追究制度；完备制度进一步切实保障信访人的合法权益。

　　３．修改和完善行政听证制度。１９９６年听证制度首次亮相于《行政处罚法》，发展到今天，听证会已经成为相对人参与社会管理的重要载体，也已经成为了行政机关和行政相对人双向沟通的桥梁。［１３］行政听证制度是关乎公众意愿表达的一项重要程序设计，是带有浓重现代民主韵味的社会管理制度。根据我国目前听证立法规定，行政听证制度已经成为行政相对人参与行政决策的一种较为可行的途径。［１３］但是，目前我国行政程序缺乏统一的立法，行政听证制度也存在较多问题，比如听证公开度与透明度不高，听证代表人遴选机制不完善，听证笔录效力不强等。完善行政听证制度，可以从以下几方面入手：健全行政听证的公开透明机制；规范听证代表人的产生方式；完善听证主持人的任用制度；强化听证笔录的法律效力；建立健全听证监督和救济机制等。

　　单位：山西农业大学