国外垃圾收费制度发展的经验及启示

　　近年来，随着我国经济的快速发展、人民生活水平的不断提高，作为生产、生活副产品的垃圾也在不断增加。然而我国垃圾收费制度存在全国覆盖率较低、垃圾收费率较低和收缴成本较高等问题，因此，需要探寻一种科学合理的垃圾处理收费制度。基于此，本文深入地分析了日本、新加坡及韩国等国的垃圾收费制度，探究我国垃圾收费制度发展中存在的问题。并结合我国的实际情况，提出完善我国垃圾收费制度的对策。

　　一、国外垃圾收费制度的经验分析

　　（一）垃圾收费制度建立在垃圾分类的基础上

　　国外垃圾分类精细，多数国家从源头抓起，以瑞典、日本和德国为例说明国外科学的垃圾分类方法。在瑞典，每家厨房的水池下或抽屉中都放置不同类型的垃圾收纳容器，分别收集玻璃瓶、金属、纸张、塑料和厨房垃圾等不同类型的垃圾，有许多居民的厨房水槽里还装有垃圾粉碎机，有些厨房垃圾可被搅碎后直接冲入地下水桶，然后由相关运输车直接送往沼气场。在日本，迁入新房的居民都会收到一份按日期扔垃圾和垃圾分类的指南，上面详细描述各类垃圾何时扔弃，如何分类扔掉垃圾，如周一和周四垃圾车回收可燃垃圾，周五回收资源垃圾，周六清运不可燃垃圾，周日收集大件垃圾。日本的垃圾扔弃大多数都有特定的时间，在垃圾清运当天，居民一般需要早晨8点前把垃圾放到指定地点，错过时间就需要等下次。德国在1904年就对城市垃圾实施了分类收集，其分类收集历史长久，早已形成了一整套成熟且合理的体系。一般情况下，德国每栋住宅楼都配有3-4个垃圾箱，分别存放各种包装物、不可回收垃圾、纸制品以及玻璃瓶等垃圾品。科学的垃圾分类方法使国外垃圾收费制度容易建设、规范。

　　（二）垃圾收费方式规范、明确，主要有两大类

　　当前国外垃圾收费方式主要有定额收费和定量收费两大类。其中定额收费包括按户征收和按地区垃圾量征收;定量收费包括按指定垃圾桶数征收、按垃圾重量征收和按垃圾袋数量征收等。进入21世纪，大多数国家采取定量收费的收费制度，即按实际垃圾量来征收清理费。以韩国和日本为例，韩国垃圾袋按容量分类可分如下几种：5升、10升、20升、30升、50升、70升、100升，相应的，不同容量垃圾袋所收费用不同，垃圾袋的价格包含了垃圾处理费用，政府规定小区住户一定要按量购买环保垃圾袋。韩国自实行定量收费制度后，垃圾处理产生的费用由政府负担60%、市民负担40%。另外，从2013年6月至今，韩国在全国大力推行食物垃圾按重量计费的政策，目的在于减少食品垃圾的排放量。首尔市有大约85%的居民在实施食物垃圾“从量制”。据相关部门统计数据显示，现在首尔市每天产生的垃圾量约为9400吨，其中食物垃圾约占36%。韩国环境部预测新政策实行后可以减少10%—20%的食物垃圾量，全国每年能节省大约5万亿韩元的垃圾处理费。日本采用的是超量费率，即垃圾量在规定数量之内，免收或少收垃圾费，超过的部分收取较高费用。由此可见，垃圾收费特别是定量收费可以有效减少垃圾量。

　　（三）不同的收费对象采用不同的收费标准

　　对于不同类别的垃圾，收费的多少根据垃圾和生活废品重量、种类和环保化处理难易程度而定：对环境污染较重，环保化处理难度较大的，收费较高，反之则收费较低。例如瑞士对于纸张和纸板、厨房垃圾、玻璃和铝罐等都有不同的收费标准。但这些收费方式并不唯一，即便是在一国内部，对于不同的收费对象所采用的收费标准也不同。例如新加坡对住宅是每个月有固定时间收垃圾处理费;对非住宅是按垃圾的实际产生量来定具体收费金额，通常是每隔半年核定一次，也能根据居民提出的要求随时进行核定。对商业企业的垃圾收缴标准实行减量化原则，垃圾费用增长速度要快于垃圾数量增长速度，如果一个商铺垃圾产生量翻倍，那么垃圾费不是简单的按量来翻倍，而是提高3到4倍，通过这种方式鼓励商铺减少垃圾量。实践证明，垃圾分类收费对垃圾减量有较好效果。

　　（四）适当的奖惩措施可以增强居民环保意识

　　韩国为防止居民非法倾倒，相关部门在一些容易乱扔垃圾的场所都安排了摄像头，并给举报乱扔垃圾的人一定的奖金。自首尔实行垃圾袋签名制度以来，每个人都要把自家门牌号写在垃圾袋上，这种方法可以提醒居民应该对自己所扔的垃圾负责任。相似地，在日本，很多城市规定所有可燃垃圾，必须要用指定的垃圾袋收放，并且要写上名字后才能丢出。有专门的手段来处理欠账现象。一旦出现欠账，能源有限公司会在1个月后将红色通知函下发到居民或商铺手中。如果一、二次追讨还没缴费，将会直接断电、断水。这些措施实施效果良好，近5年间，全国垃圾量减少约1/5，资源回收物增加至总垃圾量的1/3。可见，适当的奖惩措施可以增强居民环保意识。

　　二、我国垃圾收费制度发展中存在的问题

　　（一）缺乏垃圾收费标准的相关法律法规

　　与国外垃圾收费制度相比，我国垃圾收费制度在征收标准和征收方式上仍很模糊。虽然国家对垃圾收费作了规定，如2015年6月7日下发的《关于实行城市生活垃圾处理费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，但该《通知》只提出“鼓励其按规定、按时足额缴纳垃圾处理费”，这种鼓励性的措施执行力度较低，效果不明显。对工厂垃圾处理方面，该通知只有建议性的处理程序。程序里规定“临时产生而没有处理的垃圾（含建筑垃圾）应及时通知公司，以便及时处理”，并没有提出详细明确的惩治措施。且对生活垃圾收费制度多以定额收费为主。定额收费制度不直接参考所生产的垃圾量，而是以居民房屋面积，户籍制挂钩进行征收，这种征收方式公平性较差且对垃圾减量化有限，无法真实反映垃圾的排放量，致使垃圾排放量呈现每年递增的态势。据统计，目前有三分之二的大中城市已经被垃圾包围，往年的垃圾存量达到66亿吨之多，其中工厂垃圾有15亿吨左右。

　　（二）垃圾收费制度全国覆盖率较低，垃圾再利用化率低

　　与发达国家起步较早的垃圾收费制度相比，我国垃圾收费制度还处在初级阶段，1991年才提出要对垃圾处置实行服务收费，1993年正式提出向居民收取生活垃圾管理费，直到2002年才明确指出要对城市实行垃圾收费制度。据不完全统计，到目前为止仅300多个城市对垃圾实施了收费制度，全国覆盖率仍不到50%。对农村垃圾方面，依然没有一个明确运作的行政部门来进行统一管理，89%的农村用随意倾倒、无序堆放等方式来处理垃圾，致使垃圾再利用化率低，无法产生大量的经济效应。如工厂垃圾资源化率方面，与欧盟国家每年工厂垃圾资源化率90%与日韩工厂垃圾资源化率高达97%相比我国工厂垃圾利用率仅为5%。垃圾收费制度的不完善致使垃圾资源化效率低，无法形成垃圾处理的市场化机制。

　　（三）垃圾收费率与垃圾处理成本之间存在着较大的缺口，垃圾收费率低下

　　垃圾是具有非排他性特点的生活副产品，由于有共享的公共场地，垃圾理应成为了非排他性产品，致使政府出面统一管理，导致居民环保意识差、垃圾收费标准低、垃圾处理市场机制未形成等。如何改变垃圾的非排他性，使它成为私人产品，是实施垃圾收费制度的前提。自垃圾收费制度实施以来，收费率一直较低，与垃圾处理成本之间存在着一定差异，虽极力调整，但缺口依然存在。如北京市非居民生活垃圾收费标准由2013年的25元吨调整到300元吨;餐厨垃圾处理收费由25元吨调整到100元吨;建筑垃圾填埋收费价格从16元调整到30元左右。二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量收费统一调整为每公斤10元，氨氮调整为每公斤12元。居民垃圾收费方面，每户平均150元/年。而垃圾的收集、运输、处理等全过程成本约需要每吨400至500元，明显现行的垃圾收费标准仍有待进一步提高。

　　（四）垃圾费的征收主体繁杂，收缴率较低

　　目前，我国征收垃圾费的主体繁杂多变，没有统一的有关行政部门来进行征收。征收主体有环卫企业、街道办事处、居委会、物业公司、税务、物价局、财政部门等等。如北京市的垃圾收费主体由市区人民政府与各街道办事处来实施;而武汉市由市物价局与城市管理局来征收。由于代收、代扣都缺乏法律依据，多头管理、乱收费、垃圾处理效率低等问题普遍存在，致使民众拒缴垃圾费的现象屡见不鲜，导致垃圾费收缴成本提高、收缴率低下，征收工作难度变大。另据不完全统计，我国年均垃圾处理费收缴率仅在30%左右，即使在广东等垃圾处理费收缴率较高的城市，所收缴的垃圾处理费也仅能补偿垃圾处理成本的40%。可见，建立统一的垃圾费征收主体尤其重要。

　　三、完善我国垃圾收费制度的对策

　　（一）转变垃圾征收方式，提高垃圾资源化率

　　政府方面在推行垃圾收费制度的全国覆盖率的基础上，应逐步完善垃圾收费方式的多元化与垃圾处理的市场化。应积极借鉴发达国家的经验，从定额收费转向按量收费，达到垃圾减量化的目的。如德国纽伦堡市以按家庭中剩余垃圾收集桶容积和清空频率来征收垃圾费。韩国首尔以购买不同种类、不同体积的计量垃圾袋来计量收费，并且实行垃圾袋实名制，一旦出错惩罚措施严厉。此外，要引入市场机制，实现垃圾处理的市场化与产业化，提高垃圾的资源化率。政府需出台有关垃圾处理产业化的法规政策以及优惠措施，吸引投资，也可以招标等方式出售公共服务提供和管理权力，筛选有资质、有能力的企业进行公共服务外包。如建筑垃圾收取方面，政府应规定建筑工程开工前必须与垃圾处理厂签订垃圾处理合同。建筑垃圾和工业垃圾处理费均由企业自行承担，政府给予相应的财政补贴，促进垃圾处理的产业化。

　　（二）制定科学合理的垃圾收费标准，提高垃圾收费制度的效率

　　科学合理的垃圾收费标准是提高垃圾收费效率的有效手段。针对目前我国垃圾收费标准欠缺科学性与合理性的情况，政府部门应根据垃圾处理成本与经济发展水平来制定垃圾收费标准，并进一步细化收费标准。如美国西雅图对每户居民每月产生四桶垃圾以下缴纳13.25美元，每增加一桶垃圾，加收9美元，有效控制了垃圾产量。德国的弗莱堡市，定额部分以家庭人口为基数交纳基本金，计量部分按只装纳需处理的生活垃圾箱的容积和收集频率来计量垃圾费。也可以采取对分类后的垃圾收费要低于分类前，降低可回收废物收费、提高不可回收废物收费等;特别是对于经济发展水平较高和环保意识较强烈的地区，尽量细分垃圾收集、清运、处理、回收等方面的处理成本，通过科学合理的收费制度达到减少垃圾量、保护环境的目的。

　　（三）分阶段分地区征收垃圾处理费，进一步优化缴费方式

　　对那些还没有开始征收垃圾费的城市，采取定额收费方式比较有效;对那些已经开始征收垃圾费的城市，可以采取按量收费的方法;对于发达城市中物业管理较好的小区，可以实行购买垃圾袋的政策，这种方法效果好、成本低。并且该方法还可以进一步灵活使用。例如，购买垃圾袋时采用超额累进价格制度，即限定一个数量范围，若购买量在这个范围内，价格较低;反之，若超过该限额，则垃圾袋价格按不等比例提价，由此不仅可以引导居民增强减少垃圾排放的意识，也能够避免产生非法倾倒现象。对于其他居住分散、管理难度较高高的居民，可以用委托代缴的方法，如随水电费、燃气费等一起缴。

　　（四）大力推广垃圾分类收集方式，实行奖惩结合的管理手段

　　垃圾收费制度的完善及推广和生活垃圾的分类有密切联系，由于垃圾收费有其目的性和合理性，很多国家的居民垃圾分类收集意识已经比较成熟。这方面可以学习韩国的做法，把生活垃圾分为食物垃圾、普通垃圾和再利用物三类。在食物垃圾处理方面，要先把水和异物分离开后再放入指定食品垃圾袋中，之后居民会把装袋的食物垃圾、普通垃圾和再利用物分别放到指定堆放地点，以便工作人员收取。此外，可以采取奖惩结合的管理手段，这方面可以学习日本的经验，可燃垃圾放到指定垃圾袋并且在写上姓名后才可以丢出;如果政府免费发放的垃圾袋或垃圾票在规定期限没有用完，居民可以卖回到政府或换购其他物品。

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