基于制度创新视角的北京雾霭治理分析

　　摘 要：以北京雾霭污染问题为分析的主体，主要对其污染问题的治理举措进行了探讨。首先，针对北京雾霭污染的成因进行剖析；其次，全面阐述了目前对雾霭治理的各种方式；最后，从环境污染的制度创新视角出发，结合制度经济的理论分析，提出以“污染许可证”为中心的制度举措，为2014年北京雾霭污染治理指明规制的方向。 

　　关键词：北京；雾霭污染；制度创新；污染许可证 

　　中图分类号：F264 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0085-02 

　　一、北京市雾霭污染的成因分析 

　　雾霭从成为2013年度关键词开始，就逐渐为大家所关注。据北京环保局统计，北京市全年仅有5天不是雾霭天，被誉为世界上污染最严重的十个城市之一。就其定义而言，根据中国气象局的解释，雾霭是雾和霭的统称。两者区别较大，霭是指由空气中的灰尘、硫酸、硝酸等颗粒构成的气溶胶系引起的视觉阻碍；而雾由霭在水汽凝结加速、空气湿度较大的情况下转化而来。总之，雾霭是对空气中各种悬浮颗粒含量超标的统称，在中国，其尤指PM2.5（粒径<2.5微米的颗粒物）。 

　　目前，针对雾霭的成因分析也呈现出多元化的趋势，大致有四种解释。第一，“地理位置论”将雾霭的起源归结为阻碍污染物扩散的地理位置。就北京而言，由于北京三面环山，而风向总是朝南或北，这就导致污染物在北京区域内逐渐积累，最终形成雾霭天。第二，“车辆尾气论”认为雾霭由北京地区过多的机动车辆尾气排放所致。据北京市交通局统计，2014年北京仅汽车保有量达600万辆，远超其他城市。第三，“燃煤论”认为雾霭的成因主要是由北京冬季燃煤取暖过多所致，这也是雾霭天在冬季最严重的原因之一。第四，“工业污染说”认为雾霭主要是由北京区域内工业企业污染排放所致。 

　　就上述四种雾霭成因论而言，可以大致分为内因论和外因论，但仅以其中某一种原因解释雾霭缺乏信服力，雾霭的成因应该是上述四种解释的综合，同时应该加上“时间”的维度，即“综合论”在时间维度上的积累。一般而言，大气环境具有一定的自化能力，当污染排放超过其承载上限时，随着时间积累，雾霭就逐渐出现。总之，雾霭的成因应该是“积累综合论”。 

　　二、北京市雾霭治理的现阶段举措分析 

　　在2013年，北京市为了治理日益严重的雾霭污染，推出了一系列措施。其一，由北京市环保局主导工业企业的排污标准检查，使未达标的58家重度污染企业停产，41家轻度污染企业降低产能来减少排污量，同时逐渐将北京市的工业企业迁移至保定，第一批达207家企业。其二，北京市相关部门规定，在雾霭比较严重的天气，政府机关带头减少30%的公务用车。其三，出台《北京市空气中污染日应急方案》，具体规定在重度污染日，13个市级区域和16个县级区域执行相应措施。其四，在广泛征询居民意见的基础上，制定了《北京市大气污染防治条例》，针对居民、企业及党政机关做出相应安排。其五，截至2017年，控制本市燃煤总量在100万吨以下，汽车保有量限制在600万以下。其六，大力发展新能源、低能耗等新兴产业，推广清洁能源的使用。 

　　据统计，在2013—2017这五年内，北京市治理雾霭的显性成本将到达7600亿元左右，其中北京市政府将支出2000—3000亿元。上述雾霭治理的举措是针对雾霭成因四个解释所做出的解决途径，但这些举措只是看到了雾霭治理的表层，没有从根本上认识到雾霭治理在制度上的缺失，无法达到治理雾霭的成本最小化。 

　　三、制度创新视角雾霭治理的机理分析 

　　1.雾霭治理的制度设计 

　　到2014年，通过上述举措治理雾霭并没有到达预期效果，大家对于治理费用7 600亿元的去向也不断质疑。其实，北京市雾霭问题可以根据产权界定及可交易产权原理，设计出市场交易制度来治理雾霭污染的制度安排，也就是可交易的“雾霭污染排放许可证”。而“污染排放许可证制度“最早是由经济学家戴尔斯提出，随后由经济学家蒙哥马利利用数理经济学方法证明其最低成本的有效性。 

　　雾霭污染排放许可证制度是指政府部门根据环境承载能力指定出其排污总控制量指标，排污单位必须持有许可证才能合法排污。具体而言，政府将排污许总控制量指标分成若干份，每一份额为一份排污许可证，政府首先在一级市场上，利用招标、拍卖等方式将排污许可证出让给价高者，购买者在获取许可证之后，可以跟据自身的排污需求将许可证与其他需求者在二级市场上交易。这种制度创新的机理在于利用排污权确定和市场交易制度来解决雾霭污染问题。 

　　2.污染许可证市场交易分析 

　　首先，在雾霭污染排放许可证制度下，许可证数量受大气环境的限制，其供给量（*）是固定不变的；其次，假设存在两种类型的排污需求者，MCA1、MCA2分别为需求者1和需求者2的排污需求曲线，也代表需求者的减少排污的边际成本；最后，横轴表示排污水平（排污许可证数量），纵轴表示排污费（排污许可证价格），许可证供求曲线。 

　　由于需求者1面临相对较高的减污边际成本，愿意为每单位排放的许可证出P1价格；对需求者2来说只值P2的价格，因此，需求者2就会以P2—P1之间的一个价格向需求者1出售许可证。所以，如果市场上有足够多的需求者和许可证，竞争性的排污许可证市场就会发展起来。在市场均衡时，许可证的价格等于所有需求者减污的边际成本。总之，政府选择的排放水平会以最低成本实现，那些减污边际成本相对较低的需求者会最多地减少排放并尽可能的出售许可证，而那些减污边际成本相对较高的需求者会购买较多的许可证，并最少地减少排放。