论我国农村环境污染的治理及立法完善

　　农村环境恶化所导致的“癌症村”等极端环境事件，强烈地警醒人们，农村环境污染已经成为威胁农村可持续发展的大问题，对此，采取行之有效的治理手段已成为国家环境整体发展的必然要求。解决农村环境污染问题，需要在宪法层面赋予公民环境权，并建立以《环境保护法》为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系，最终使农村环境治理成为有法可依、有实体力量支撑的良性制度体系。

　　[关键词]农村环境治理;环境权;环境保护

　　对农村环境污染的治理直接关系到我国农业的发展、农民的生存、农村的稳定和可持续发展等问题。因此，对农村环境污染及其治理现状的探讨，就成为解决我国农村环境问题的逻辑起点。虽然农村环境保护工作已经引起了国家的高度重视，各地也在加大投入解决农村环境污染问题，但目前我国农村环境污染的形势仍然严峻。我国环境法律法规体系对于农村环境治理的相关规定，还存在诸多弊端。本文拟通过分析农村环境污染的治理现状，追溯造成农村环境治理困境的深层次原因，并从立法层面对我国现行农村环境污染治理的立法模式进行分析，在此基础上提出立法完善的构想，以期对农村环境污染的治理有所裨益。

　　一、我国农村环境污染及其治理现状

　　虽然国家环境治理工作有所进展，但相对于城市环境的逐步改善，农村环境污染却日趋严峻，具体表现如下:

　　(一)生活排污造成了大量的农村生活污染

　　由于我国人口特别是农村人口的快速增长，出现了农村生活废弃物不断增加、生活垃圾大量堆积、污水任意排放和植物燃料大量使用等严重污染问题，这些问题使得农村整体环境态势趋于恶化。

　　(二)农业生产污染和农村工业污染呈现出恶化的态势

　　首先，从农业生产污染来看，农药和地膜污染严重。由于我国农村地区对农药、化肥的滥用，直接导致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引发了残留农药和化肥直接对环境的污染;此外，随着大棚农业的发展与普及，地膜也成为农村环境的重要污染源。其次，禽、畜养殖业从分散的农户养殖转向集约化、工厂化养殖，禽畜粪便污染成为一个重要的污染源。再次，以乡镇企业为主体的工业生产污染也愈加严重。目前，乡镇企业污染占整个工业污染的比重已由20世纪80年代的1l%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上。

　　(三)城市污染向农村转移的现象严重

　　伴随着城镇化的进程，城市排污量逐渐增大，加之相关立法的缺失，有些城市往往不顾农村的环境权益，把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾。

　　面对日益恶化的农村环境，我们的环境治理却显得捉襟见肘。一方面，由于农村地域广大、人口众多以及国家资金的有限性，导致农村环境治理的基础设施建设还很落后，农村生活垃圾的收集、运输和处置尚未流程化，垃圾定点倾倒、集中处理也只在部分地区得以实现，很大部分地区只能由着大量的农村生活废水、废物随处乱排、乱丢，任其自行淤积在农村;另一方面，农村生产污染的治理采用了与城市相同的治理模式，即排污收费制度。该制度在污染面广、分散、隐蔽的农村，却由于污染源难监管、难控制等问题显得无能为力，农业污染恶化的态势并没有因为排污收费制度而好转。加之农村环境治理的滞后性，以及城市环境污染的转嫁，使得农村环境的治理速度难以赶上污染的速度。

　　二、我国农村环境污染治理制度的实施困境与成因分析

　　我国农村环境治理状况的不尽如人意和农村环境污染的进一步恶化，凸显出我国在农村环境污染治理制度上的实施困境。

　　(一)农村环境污染治理制度实施困境的具体表现1．立法层面的治理规则缺失，使农村环境污染治理丧失了前置性的法律依托

　　综观我国环境污染治理方面的有关法律，可以发现，我国不仅没有一部关于农村环境保护方面的专门法律，而且在农村环境治理的具体事项上，还存在着不同程度的立法缺失。一方面，在某些特定领域的环境污染治理上，如农村清洁生产、畜禽养殖污染、土壤污染、农村生活和农业污水污染、农村饮用水及饮用水源保护、农村环境基础设施建设等领域均没有制定相应的法律法规。在近几年来发展较快的农村城镇化给农村带来的环境问题以及乡镇企业对环境的污染和破坏等问题上，我国也存在立法空白点。另一方面，即使有立法，也由于相关法律在农村环境治理问题上的可操作性不强而被束之高阁。如《大气污染防治标准》、《水污染防治标准》、《噪声污染防治标准》的规定大多是针对城市的，在农村很难适用。

　　2．环境污染治理的承载主体缺位，使农村环境污染治理丧失了实体支撑

　　一方面，虽然我国已经形成了一个以《环境保护法》为核心的环境法律体系，但是在相关法律法规中并未明确各级政府在农村环境治理方面的责任。政府往往只重视自己的环境职权，而淡化自己的环境职责，尤其在农村地区，地方政府更是把主要精力投入到发展经济、吸引投资上，无暇顾及环境保护和对污染的治理。另一方面，村民委员会这一建立在农村广大土地上的村民自治组织并没有真正发挥自治功能，对于环境污染的治理，无论从人力还是财力上其都没有也不可能成为治理主体。这种“政府不愿管、村委会管不了”的局面，造成治理主体的缺位，使得农村环境污染的治理成了一个没有实体支撑的制度空壳。

　　(二)农村环境污染治理困境的成因分析

　　面对农村环境污染治理的困境，我们不得不进行深刻的反思。从更深层次的原因层面来看，农村环境污染治理实际上与国家的环境政策、农民的环境权源、农村环境治理模式及农村环境主体的特殊性等深层次问题有着千丝万缕的联系。

　　1．宪法层面公民环境权的缺失以及国家环境责任的缺位

　　我国宪法并未明文规定公民享有环境权，导致作为环境权利主体之一的农民群体，并不能从宪法层面获得要求国家进行环境污染治理的有效支持。农民对于农村环境治理诉求之先行权源的丧失，也间接隐含了以国家为主导的环境责任体制的缺失。

　　2．国家在环境污染治理上的不合理偏好

　　在环境治理问题上，农村与城市被放在同一框架体系下进行立法设计。然而，国家在环境污染治理的现实制度选择中受城乡二元化制度的影响，优先将立法资源、资金投入和机构设置等向城市倾斜，即在制度设计上把农村环境污染的治理排在了国家整体环境序列的末端。

　　具体来说，国家在环境污染治理上的不合理偏好主要体现在以下几个方面:

　　第一，相关环境立法对农村环境治理问题的规定不够细致、全面。如前文所述，我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，其中，对城市环境的相关规定可谓全面，但是在关于农村环境污染治理的问题上，还存在着不同程度的立法空白，因此，农村环境治理的无所依托和进展困境也就不足为奇。

　　第二，环保机构向农村延伸不足。在环境污染治理的实施机构上，国家在各级政府之下设立了环保工作部门，农村则因为基层环保工作网络不完善而处于环境治理序列的末端。

　　第三，国家对农村环境污染治理的资金投入不足。

　　目前，我国环境污染治理投资总额虽然逐年上升，但在国内生产总值中所占的比重却不大。加上国家在治理环境污染时，受城乡二元化制度的影响，资金投入被政策性地倾斜到了城市环境的改善当中，农村环境污染的治理被荒废也就成为必然。

　　3．在环境污染治理模式的选择上，农村环境污染治理模式与现行治理模式不能兼容

　　农村环境的面源污染有其自身的特点，“农村环境所具有的公共产品特性、强外部性、地域性及公共产权属性决定了环境治理是一项涉及面很广的社会系统工程”。由于现行农村环境治理沿用与城市环境相同的治理模式———排污收费制度，而不是针对农村面源污染进行的制度设计，这种农村环境治理模式与城市环境治理模式之间的不兼容性，决定了农村环境污染治理难以有效展开。这种不兼容主要体现在两个方面:一是农村环境污染类型与城市环境治理模式的不兼容，二是城市环境治理模式与农村社会体系的不兼容。

　　4．农村环境主体的特殊性

　　在农村，农民是开展生产、生活活动的重要群体，也是农村环境的污染主体和直接承受者。他们数量庞大、经济贫困、环境保护意识普遍偏低。这也决定了他们在无意识状态下，整体性破坏环境的劣根性。正如一项调查所显示的那样，当问及农民对农村环境污染的看法时，很多农民表示，“我们农村就这样”。农村环境主体对环境污染的放任和无视，决定了农民群体对环境的持续性破坏，也直接影响了对农村环境污染的治理进度。

　　三、我国农村环境污染治理的立法模式分析

　　立法模式在形式意义上是一国立法所采取的方法、结构、体例及形态。不可否认的是，任何一种立法模式的背后实际上都隐含了一种无形的制度安排。就我国农村环境治理的立法来说，将城市与农村环境放在同一个框架体系中进行立法设计，并在这一立法模式的主导下，决定后续环境治理模式的选择，使农村“被迫”与城市采用同一套治理模式，最终决定了对于农村环境污染治理问题的利益导向和价值选择，也间接决定了农村环境治理的模式选择。

　　我国农村环境治理的立法模式，是指在制定农村环境治理的相关法律规范的过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。从我国已经形成的环境法律体系来看，涉及农村环境问题的相关立法主要有两种类型，一类是总体性环境规定，包括适用于城乡环境的《环境保护法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》、《水法》、《水污染防治法》等;另一类是专门针对农村环境的农业环境法律法规，包括《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》等。

　　总结国外环境立法模式的相关经验，我们发现，环境立法的模式主要分为以下四种:环境单行法、环境基本法、综合性环境法和环境法典。而就我国的环境立法现实来看，其实际上采用了以《环境保护法》为基本法，以《水污染防治法》、《大气污染防治法》等诸多单行法作为子法的混合立法模式。农村环境治理作为国家环境治理的重要一环，也被规定于其中。可见，国家立法对农村环境的治理采用的是以《环境保护法》为统领、综合性、城乡合体的混合立法模式。

　　(一)现行农村环境立法模式之利:基本法———单行法的混合立法模式

　　基本法模式的特征在于以先验性的环境法基本原则、基本制度、基本体制为统领，形成一个伞形造法的系统，由尖顶向下发展，在基本环境规则的基础上衍生出特殊环境领域的单行法。

　　在农村环境污染治理问题上采用这种模式有两方面的优势。一方面，基本法———单行法的混合立法模式能够应对繁杂的农村环境，可兼顾国家环境立法体系的完备性和统一性。“法律，凡其牵涉问题领域较为繁多复杂者，即难避免总则之规定。环境保护涉及事项之错综复杂几乎是其他社会问题所未有，其个别立法之分立，亦几乎为其他社会问题之冠。基本法之必要性，较诸其他社会问题，诚属有过之而无不及”。另一方面，基本法———单行法的混合立法模式可结合特殊的环境领域和农村环境要素进行立法设计。单行法可以在基本法的统领下作进一步的补充和协调，使农村环境问题的特殊性得到应有的立法关注。

　　(二)现行农村环境立法模式之弊:城乡混合立法模式

　　虽然以《环境保护法》为统领的城乡混合立法模式原本也是出于善意的制度设计，即保证国家整体环境治理的一致性与同步性，但是在此种立法模式的主导下，农村环境问题的相关立法难有很强的立法实效。

　　1．无法摆脱城乡结构二元化对立法的影响，使得农村环境相关立法呈现出附属性

　　“城乡之间文化、信息、社会地位等各种资源严重失衡、悬殊的情况下，立法的话语权也很容易被垄断，法律的利益天平发生倾斜，农民的环境利益没有受到法律的重要关注，环境立法理念上出现了‘城市中心主义’的倾向”。在一体化的立法指导思想下，立法机关很难摆脱城市与农村结构二元化在他们心目中所形成的根深蒂固的思维定势，总会在潜移默化中把国家环境立法的重点放到城市，以城市的环境状态来考量整个国家的环境治理，而把农村环境的相关条文作为整个环境立法文本中的一种附属，轻描淡写地一掠而过。如《环境保护法》只是对涉及农村环境问题和污染治理，作了原则性、概括性的规定，缺乏可操作性。《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律，立法时明显带有城市背景，很难适应农村环境的特殊性。

　　2．无法生产出对农村环境治理有针对性的立法产品

　　《环境保护法》作为一部总体性的环境立法，由于在环境治理的指导思想上对农村环境的特殊性关注不够，导致在其统领下很难产出对农村环境治理有针对性的立法产品。在整个环境立法体系中，不仅没有专门针对农村环境治理的单行立法，而且在一些治理事项上，即使有相关法律规定，也因为没有考虑到农村环境的特殊性，法律不具有操作性而被弃之不用。特别是在土壤环境污染、农村农药和化肥污染、工业废弃物污染、农业废弃物污染、农村生活废弃物污染防治等方面还没有相应的立法产品。因此，从总体上来说，农村环境治理在一体化的立法模式下基本上处于“无法可依”的尴尬境地。

　　3．缺乏有关农村环境治理的基本原则、制度及主要法律措施等系统而明确的规定

　　我国有关农村环境治理的立法规定比较零散、不够全面，缺乏对农村环境保护的基本原则、制度及主要法律措施等系统而明确的规定，无法对农村环境的治理工作提供有效的指导。以环境治理模式为例，排污收费制度是针对城市行之有效的环境治理模式，在农村环境污染的治理上采用同样的治理模式完全是现行立法模式延展的结果。既然城市和农村在环境治理的立法思路上是同一的，那么，这也在一定程度上决定了农村环境治理在后续治理模式的选择上受到一体化框架的禁锢，立法者也就无法从农村环境的特殊性出发，无法跳出这个框架，去创新农村环境污染的治理手段，创造出适合农村环境特殊性的治理模式。农村环境治理也就很难突破其运行不畅的制度困境。

　　由此可见，城乡混合的立法模式已经不能在立法实效上实现对农村环境治理的有效引导，我们只有在《环境保护法》这一环境保护基本法中明确农村环境保护的基本原则、基本制度等问题，并在此指导下建立起一个以农村特殊环境领域单行法为支撑的、适应农村环境特殊性的环境法律体系，才能更有效地解决农村环境问题。

　　四、完善我国农村环境污染治理制度的对策

　　农村环境治理需要相应的法律保障和制度供给。要实现对农村环境治理困境的突围，就必须完善我国农村环境立法体系，并通过立法的完善来优化相关环境制度，以最终实现对农村环境污染的有效治理和农村环境的良性发展。

　　(一)完善农村环境立法的必要性分析

　　1．完善农村环境立法是实现社会公平的需要

　　“在现代社会，任何一项法律制度的背后都隐含着对公平和正义的价值追求，即使像环境法律制度这样技术性规范占有相当大比例的法律制度也不例外”。

　　立法作为一种利益均衡器，是国家进行社会治理和利益调节的重要手段之一。国家环保立法，把更多的立法资源投注在城市环境上，使得农村环境遭受了人为的制度性倾斜，造成了农村环境实际上的法律白条。为此，国家有责任在利益导向和立法资源分配上，加强农村环境治理工作，进一步推进农村环境立法，实现社会公平。

　　2．完善农村环境立法是配合新农村建设的重要环节

　　对农村环境问题的立法保护是新农村建设的重要内涵。农村归根到底是9亿农民生存环境的载体，农村环境的恶化，不仅严重威胁着农民的健康，而且造成土地退化、农业减产、农民贫困，甚至可能诱发并加剧社会矛盾。9亿农民的客观现实也迫使我们重新审视目前农村环境问题。而解决农村环境治理问题就必须对症下药，要针对农村环境问题产生的主要根源，从农村环境政策体系、城镇化、农业发展模式、农村人口、农民环境意识等方面寻求立法的全方位、有针对性的保护。这就要求国家立法必须单独考虑农村问题，并逐步完善农村环境治理方面的相关立法。

　　(二)农村环境污染治理的立法对策

　　1．在宪法层面赋予公民环境权

　　在宪法层面赋予公民环境权是农村环境治理的现实需要，是一种不可逆转的发展趋势。“环境权的创设是解决环境问题的客观要求，这在世界各国基本上是一致的，都是一种强化环境权的趋势”。因此，我国应该尽快修改宪法，将公民的环境权列为一项宪法上的基本权利，使农民获得要求国家进行环境治理的合法权源。这样，国家也就当然地成为环境保护的责任主体，农村环境的治理也就有了强有力的宪法支持。

　　2．优化环境法律体系，建立以《环境保护法》为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系要打破现行农村环境污染治理的僵局，必须从立法模式这一基点出发，转变以城市环境决定农村环境的立法理念，立足于农村环境的特殊性，在立法上对农村环境污染的治理进行优化设计，从而实现整个环境法律体系的优化。首先，为了保证原有环境法律体系的稳定性，我国要继续沿用以《环境保护法》作为农村环境治理基本法的立法模式，并对农村环境治理的基本原则、基本制度、基本体制以及体系内的协调等内容作总括性的规定，以引导农村环境相关单行法律的制定，落实农村环境综合治理的目标;其次，在体系之下制定《农业生产污染防治法》、《农村生活污染防治法》和《乡镇企业及乡村集约化养殖污染防治法》等单行法，实现对农民环境权益的全方位保护。

　　3．在立法层面实现农村环境治理模式的转轨和治理手段的创新

　　鉴于农村环境与城市环境治理模式之间的不兼容性，在充分考虑农村环境治理特殊性的基础上，笔者主张破除并行于农村和城市的统一治理模式，并在立法层面以农村环境污染的主要来源为依据，进行分类治理。

　　首先，对农村环境依附性强的两种污染类型，即农村生活污染和农业污染，应根据其面源污染的特点，采取社区治理的模式，积极动员村民委员会的力量，发挥其环境自治职能，并积极拓展农民在环境污染治理中的参与空间。所谓农村环境的社区治理，就是强调社区在农村环保中的重要作用，发挥农村社区环境治理的积极性，从而更有效地保护农村环境。与政府环境监管模式相比，农村社区不仅具有及时采取行动，控制污染行为的天然优势，也更能适应农村的熟人社会体系。其次，对于农村工业生产污染，因其与城市环境污染有很大的相似性，可以继续沿用原来的排污收费制度以及在此前提下的政府监管模式。最后，对于从城市转嫁到农村的环境污染，我国应该予以禁止，以减轻农村环境的巨大压力。

　　4．建立完善的、法定化的农村环境责任制度

　　在农村环境污染的治理问题上，如果没有国家和各级政府的主导，村民委员会的环境自治职能就不能有效发挥，农民参与环境治理的积极性也就无从获得。因此，要构建完善的农村环境治理体系，就必须建立完善的、法定化的农村环境责任制度。

　　第一，明确国家和省级政府对农村环境治理的资金投入。国家对农村环境治理的投入，在很大程度上影响着农村环境治理的速度和深度。因此，国家必须在财政上给予足够的支持。同时省级政府也应该根据本省的具体省情，给予财政支持，保证农村环境治理在资金支持上的连贯性和顺畅性;要以各地的农村环境基础设施投入和环境治理有效运作的最低额度为限，将国家和省级政府的环境责任法定化，保障农村环境治理的有效运行。

　　第二，建立以基层政府为主导的、以环保部门为依托的农村环境治理机构和责任体系。乡镇政府是农村环境的基层管理者，也是最有力的环境主导力量。因此，我国必须建立一个以基层政府为责任主体、以环保部门在农村地区的延伸机构为重要支撑的农村环境治理机构体系。笔者建议针对农村环保管理工作薄弱，乡镇污染源难监管、难控制等问题，在条件成熟的情况下，将数个乡镇划为片区，分片设置环保所，完善基层环保工作网络，以加强对农村尤其是偏远地区等监管空白地带的监管，确保农村环境质量的持续改善和农村环境安全，从而最终形成一个以基层政府为主导、以乡镇环保所为主要执行和监管力量、以村民委员会的社区治理为有效依托的多元环境治理体系，切实有效地落实农村环境治理工作。这样既能在乡镇政府的主导下充分发挥社区治理模式的特殊功能，又能体现各级政府在环境治理上的责任担当。

　　第三，建立健全农村环境保护问责机制。政府不仅是环境规划的制定者、实施者、监督者，更是农村环境治理的主导力量，因此，建立完善的农村环境责任机制，对政府的环境违法、失职行为进行问责，将为农村环境治理工作的顺利开展提供强大的动力支持。首先，国家要将政府的环境责任法定化，要以法律的形式明确政府在环境监管、环境决策、环保信息公开等方面的相关环境职责，这是对政府进行环境问责的前提;其次，建立农村环境问责机制的一系列配套制度，明确问责的条件、主体、方式和程序，将随意性的“环境问责风暴”转变为政府的常态责任机制;最后，将农村环境治理的实效与政府的绩效考核相挂钩。一旦发生重大农村环境污染问题或是在相关的环境考核中不合格，国家就应追究本级政府相关领导的责任。

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