英国保守党与英国福利制度(2)

　　然而，保守党政府在健康、教育、个人社会服务等领域却很少有重大变化。1970年7月，保守党政府颁布了反对综合教育的公告，取消了中央对综合教育的支持，同时停止了学生的免费牛奶供应。1972年签发的《教育：扩张的框架》白皮书使得90℅的4岁儿童接受幼儿园教育，增加了超过40℅的教师，促进了高等教育在十年内的增长。在1972年10月，保守党希斯政府实施了专门照料残疾人的护理津贴支付制度，同时还实施了家庭提供津贴的非缴费型计划，这些具有福利政策的某种积极因素。 

　　保守党和工党政府在创建和强化福利国家的过程中，都发挥了较大的作用。到19世纪70年代中期为止，福利项目在不断增加，保障水平也在稳定的提高，福利门槛比较低，所以福利国家都处于不断扩张时期，如此同时福利开支的财政压力在不断地威胁和制约着健康福利制度的正常发展，日益膨胀的福利支出压力与日趋严峻的经济形势的矛盾日益突出，福利制度的矛盾、困难与危机也在福利国家的持续扩张中不断孕育和发酵。 

　　三、保守党与英国福利制度的改革 

　　英国经济在整个19世纪70年代是与经济危机并行发展的。经济增长速度和人均国内生产总值都已降到西方国家的最低水平，国内财政状况持续恶化，政府财政赤字总额达到1971-1979年同期的国民生产总值的5℅，通货膨胀曾达到25℅，失业人数在1980年达到159.1万人。失业问题加剧了社会动荡，福利国家正在面临全面的危机。困扰英国福利国家的主要问题表现在下面五个方面：其一，过度的福利支出导致国家财政危机日益加深；其二，固定资本投资持续下降导致经济增长乏力；其三，劳动力成本提高致使国际竞争能力下降；其四，严重的福利依赖抑制了劳动生产率的提高和经济活力；其五，政府福利管理的低效率和官僚化导致管理机构臃肿和官僚主义作风严重。日趋严重的国家福利危机迫使1979年8月上台的撒切尔保守党政府开始了长达18年的新自由主义福利国家改革的历程。撒切尔的改革使英国的福利国家制度发生了重大的转型。撒切尔所持的基本改革政策理念是英国的福利国家制度发生重大转型的主要思想基础。这些基本政策理念概括为：支持资本主义，反对社会主义；主张个人自由竞争，调整国家福利责任范围；限定总体经济政策的领域，支持利用市场力量配置资源的作用等等。这些基本改革政策理念就会必然体现社会福利制度的改革实践中。撒切尔极力主张：（一）社会福利政策是经济政策的一部分，以社会保障制度补充劳动力市场的缺失；（二）减少自发性失业；（三）鼓励民营化，收缩政府的责任边界；（四）主张个别主义替代普遍主义，限定社会保障给付对象和维持最低限度的给付水平；（五）市场力量决定“自然”的就业水平。

　　在社会保障政策领域方面，1985年6月公布的《社会保障改革》绿皮书及12月公布的《社会保障改革--行动纲领》白皮书成为引发撒切尔保守党政府1986年进行福利制度改革的主要依据之一。绿皮书和白皮书提出了社会保障制度改革的三项基本目标：其一，国家的基本责任是保障满足公民的基本需要；其二，社会保障政策要与经济目标和就业目标协调一致；其三，简化社会保障制度，明确权利的授予规则。1986年通过的新的《社会保障法》围绕这三大社会保障制度改革目标对原有的社会保障制度进行了重大的改革，从而使其社会保障政策发生了重要的转折。第一，在收入关联养老金计划方面：以一生平均收入为基础调整收益计发办法；调整未来退休人员享受养老金的最高比例等；第二，制定了旨在鼓励私人养老金计划发展的管理非国家养老金计划的规则；第三，实现资产调查的社会救助方面的改革，采取客户集体补贴金取代原有的收入支持政策；第四，设置社会基金，向客户提供特别需要的给付以应对各种突发的危机；第五，以政府提供补助的方式鼓励服务的民营化；第六，以求职者津贴代替失业补贴等。通过上述改革措施基本达到了抑制了基础养老金的给付水准；界定了政府、企业和个人在基础养老金、个人养老金与企业养老金中各自的职责边界这两个方面的目标。 

　　在国民健康服务政策领域方面，保守党政府主要在两个方面进行了重大改革。第一，在初级健康照顾制度方面实施六点改革措施：开业医生的医疗金融公库民营化运作制度；许可保健单位设置自费项目收费制度；实施医生退休管理制度；控制齿科保健活动的财政支出；眼睛付费制与竞争制的强化；家庭医生的雇佣人员费用补贴制度等，这六项改革进一步萎缩了政府的职责边界，强化了个人的健康服务的责任，降低了政府财政支出的压力。第二，在“内部市场” 的改革措施方面进行了三项改革：增加了医疗机构的自主权；转变了政府卫生部门管理职能；实行了采购者与医疗提供者分离的市场体制等，这三点改革主要达成了三项成果：确立了医疗收费的许可证制度，控制了公共支出，发挥了私人经济的主动性。国民健康服务达到了既有政府干预的公平性和成本可控性，又具有市场的高效性和灵敏性。然而，医疗收费措施的实施影响深远，彻底动摇了普惠制的健康服务思想。 

　　在住房政策领域方面，保守党政府面对严峻的住房公共开支压力，于1980年颁布了《住房法》，推行公房私有化，大幅度提高住房租金。进一步强化私人部门、志愿者组织以及地方团体的住房开支责任，缩小政府住房福利支出的职责边界。在教育政策领域方面，1988年保守党政府颁布了《教育法》，确立了英国国立教育的法律框架，开始了教育体制的又一次重大改革。主要改革有三：其一，强化中央政府对教育的国家责任，取消地方政府的残余责任。以法规的形式统一课程、统一测试、统一内容、统一时间等有利于中央政府控制的改革。其二，引入市场竞争机制，增加学校的管理权限以及家长对学校的选择权限，以利于教师和学校提供更好的教育服务。其三，合并教育部和就业部，组建教育与就业部。新机构的工作目标是通过提高国家教育成就及技能的水平，促进高效、灵活的劳动力市场来支持经济的发展，进而提高国家的竞争力和人民生活水平。 

　　从战后英国福利制度发展的阶段来看，有两个主要特点。其一，1945年-1979年是福利政策持续扩张、福利支出持续增加的一个重要阶段；其二，1979年-1997年是福利政策不断收缩、福利支出不断削减、福利制度更加理性的一个重要阶段。从政府承担的职责演变来看，1979年是一个重要的分水岭。1979年以后，国家的职责边界开始不断收缩，市场和私人以及社会的职责不断地扩大。从福利的体系和结构来看，福利内容虽然被改变，但福利国家的体系和结构没有被破坏，仍相对完整。这主要是由于公民权的思想和福利国家的思想已经深深根植于国民的政治意识之中了。从福利国家制度模式来看，选择性制度模式逐渐代替普惠式制度模式成为改革青睐的主要制度模式。普遍福利思想从长期来看受到了保守党政府的侵蚀和局部瓦解。1979年以后的制度设计者主要从经济的支持能力出发，来确定福利项目的设立和福利给付的水平，严格控制福利的支出。从福利国家制度的建设目标来看，保守党政府的福利制度目标逐步与社会发展目标和经济目标相适应，为福利国家制度的可持续性的发展奠定了基础。总而言之，撒切尔保守党政府的改革为福利国家制度的改革树立了新典范。从福利支出水平和福利制度的结构调整两个方面来看保守党政府的改革成果有三：其一，庞大的需要保障人口维持了福利支出总额的刚性增加，但改革使刚性增加的趋势得到延缓和减弱，福利支出持续扩张的轨迹得到初步的扭转；其二，改革真正实现了由意识形态驱动的大规模制度的转变，普惠式的福利制度模式逐步让位于补缺型福利制度模式。其中，住房私有化的改革是最为彻底、最见成效的领域。其三，贝弗里奇确立的福利国家的思想不断得到侵蚀和瓦解。一个健康的合理与社会经济发展目标相适应的福利国家制度正在建构与发展。 

　　四、基本结论 

　　社会保障制度自《贝弗里奇报告》的问世至新工党的出现，始终是英国福利国家的核心。英国社会保障制度的核心内容主要包括：一是缴费制国民保险给付制度确定了个人、企业对津贴的权利与义务；二是税收支持的普遍性福利权利彰显了英国福利国家的精神和要义；三是家计调查型津贴锁定了最需要的保障人口等。首先，社会保障制度的核心内容的发展已经成为每个阶段英国福利国家演变的缩影。有学者评价，福利国家成熟于20世纪40年代的普遍主义，繁荣于50年代和60年代的共识和富足，却在70年代犹如秋天褪色的玫瑰一样凋谢了。1973年石油危机以后，无论是工党政府还是保守党政府，英国的福利国家制度都成为振兴经济、强化财政控制的工具或牺牲品。自此，保守党政府倡导地缩减福利支出的新自由主义共识日益取代了代表贝弗里奇主流思想的社会民主共识。其次，政党政治与英国的社会福利制度之间存在着高度的同步性和相关性，政党政治基本是主导社会保障、社会福利政策的重要因素。同时，社会福利制度的发展也左右着政党的命运。撒切尔保守党政府执政以后，颠覆了两党间30年的福利共识，对福利制度进行了重大的的改革转型，改革转型成功地医治了由于高福利、高税收、高通货膨胀所带来的英国“福利病”，但改革也扩大了社会的贫富差距，加剧了社会矛盾的激化。矛盾的激化升级结束了保守党长达18年的执政历史。再次，政党政治更关注福利模式的选择和福利政策制定的价值取向。在福利支出方面，保守党反对福利国家，主张国家的职责应该不断缩减。从80年代开始实施以削减福利开支为首要目标的改革，但实践证明，福利开支削减的目标没有达到，反而福利开支持续增加。由此看来，保守党在福利开支方面的影响其实是很有限的。在福利制度模式的选择方面，政党政治的政治理念和意识形态起了决定作用。事实上，福利理念是一个属于政治理念的范畴，福利理念在福利制度模式的选择上起了决定作用。例如， 1951-1964年保守党是坚定地普遍主义者，为此采取了一些列的福利扩张政策。1970-1974年由于凯恩斯主义的失灵，经济危机的频繁发作，保守党政府努力使福利制度模式逐渐发生重大转变，1986年的《社会保障法》所制定的措施充分体现了新自由主义福利理念，该理念将整个制度坚定地朝着选择性方向推进。在公民权赋予方面及国家职责问题上，同样体现了更多的政治倾向和意识形态。保守党强调福利制度中互惠理念所包含的个人责任的公民权，也更强调市场是分配经济资源的正确机制，限制国家的作用是福利制度健康发展的必要条件。最后，政党的政策主张、理论基础和执政理念对福利制度建立、形成、发展和改革起了重要的推动作用。保守党以自由主义理论为依托，在政党竞选和执政期间，都极力把福利制度的发展和改革看作是最重要的大事。极力主张社会福利制度要与社会经济目标、政治目标相适应。 

　　参考文献： 

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