我国行政处罚的现实困境与对策探析

　　【摘要】文章阐述了我国行政处罚的概况，分析了我国行政处罚制度的现实困境，提出了突破行政处罚现实困境的对策：强化行政问责制的落实，防止行政处罚违法；梳理执法依据，界定执法权限解决行政处罚主体不清问题；加强对罚没许可证的监督管理解决乱罚款的问题；加强队执法主体及人员的培训解决程序法定观念淡薄问题；着力抓好三个环节解决行政执法责任难以落实问题。

　　【关键词】行政处罚；困境；对策

　　我们一直强调依法行政，建设法治政府，其首要的一点就是要对公权力进行制约，即把公权力装进法治的笼子里，使其在预定的轨道上运行，既不失位，又不越位。这就要对公权力的运行进行严格的限制。《中华人民共和国行政处罚法》是我国限制公权力的第一步程序性法律，该法从1996年颁布实施至今已有十七年，我们现在撇开这部法律本身不说，单它在实施过程中就面临诸如主体违法、程序违法等诸多问题，既损害相对人合法权益，又影响政府形象和法治政府建设进程，需要进一步规范，来维护法律尊严和政府公信力，促进法治政府建设。

　　一、行政处罚

　　行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，依据法定权限和程序，对违反行政法律规范、破坏行政法律秩序但尚未构成犯罪，依法应当给予处罚的公民、法人或其他组织所实施的法律制裁。

　　1、行政处罚的特征

　　（1）主体的特定性。行政处罚是国家行政权的重要行使方式。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。没有法律依据，未经授权的国家机关或组织不能行使行政处罚权。（2）对象的特定性。被处罚的对象是负有行政义务的公民、法人或其他组织。（3）行政处罚的规范性。主要体现在两方面：一是具有行政处罚权的行政机关和经授权、委托的组织才能行使处罚权；二是处罚行为必须采用法律规定的种类和方式，否则处罚本身将不合法。（4）行政处罚内容的制裁性。行政处罚是一种以制裁为内容的具体行政行为。它以直接限制或剥夺相对人的人身权、财产权为内容，是由国家法律、法规和规则确定的、并由特定的行政主体实施的带有强制性的国家制裁措施，它为相对人设定的是一种惩戒性义务。

　　2、行政处罚的原则

　　（1）法定原则。包含三层含义：一是实施处罚的主体必须是法定的。即有行政处罚权的行政机关、经授权的组织、经委托的组织；二是行政处罚的依据必须是法定的。公民、法人或者其他组织的行为，只有法律明文规定是违法的和应当给予处罚的，才可以进行处罚，否则不能进行处罚；三是行政处罚的程序必须是合法的。（2）行政处罚公正、公平、公开原则。所谓公正就是指设定和实施行政处罚要与违法行为的性质、情节和社会危害程度相当。所谓公平就是指行政主体在行政处罚中必须依法裁判，公平地处罚违法行为人。既不能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。所谓公开原则就是对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据。（3）一事不再罚原则。对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在行政管理中，一个违法行为可能同时违反两个以上的法规，构成两个以上的行政处罚，行政处罚法规定了一事不再罚原则。行为人的一个违法行为，不论其违反了几个法律、法规的规定，它只承担一次法律责任，对其可以同时给予几种处罚时，不得给予两次以上罚款的行政处罚，也不得以同一事实和理由再次给予处罚。（4）保护当事人合法权利的原则。公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　二、我国行政处罚制度的现实困境

　　1、行政处罚主体违法

　　（1）处罚主体单位资格审察制度执行不严。一些不具备处罚主体资格的组织和单位被随意授权或随意委托执法。（2）处罚主体单位越权执法。一些单位违反授权原则超出执法范围和标准随意处罚。（3）在联合执法的过程中违法处罚。如：在执法过程中使用“××领导小组”、“××专项治理办公室”等名义实施处罚。（4）一些行政执法单位聘用无执法资格的人员上岗执罚。如：“合同制人员”、“协勤人员”等直接参与执法，签发处罚决定。这些人员持有××单位自制的“执勤证”、“上岗证”、“路查证”等，但没有任何执法权。（5）一些正式执法人员没有按规定取得或持有省以上政府法制部门统一颁发的行政执法证件。（6）还有一些有执法资格的执法人员提前在处罚决定等法律文书上签好字或盖好私章交给临时聘用人员到一线实施处罚行为；上述六种行为都涉及主体违法的问题。

　　2、程序法定观念淡薄

　　（1）有的行政执法人员不持证上岗，不主动亮证执法，不表明其合法身份。（2）不告知行政相对人行政处罚的事由和依据，没有出具行政处罚决定书，不告知行政相对人依法享有的权利和救济途径，不提供所需要信息资料和陈述申辩的机会，有的还把行政相对人的申辩当做“态度不好”的理由，而从重处罚；在实践中，行政机关对行政处罚相对人的行政复议权利告知得比较清楚，但对提起诉讼的方式则交待得比较笼统，在处罚决定书中仅写明“也可向某某人民法院起诉”，而不明确交待起诉期限，这就带来一个严重的法律后果，即行政处罚相对人如对行政处罚不服提起诉讼，其起诉期限从何时开始计算？根据我国《行政诉讼法》第三十九条的规定，除法律另有规定外，行政处罚相对人应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内直接向人民法院提起诉讼。但如果行政机关不告知起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条的规定，行政机关做出具体行政行为时未告知行政处罚相对人起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从行政处罚相对人实际知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年，这也即意味着其最长起诉期限可达2年。（3）将适用于一般程序的行政处罚，用简易程序办理，违反规定现场收缴大量现金，没有做到“罚缴分离”。（4）不按规范的送达方式送达行政处罚决定书。根据我国《行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达给当事人。但在实践中，一些行政机关不经宣告，直接将行政处罚决定书送达给当事人；邮寄送达的，不附送达回证，或者不到邮政部门查询结果；当事人拒收的，一些行政机关不按留置送达的规定操作，又不注明拒收原因。上述诸多问题的存在，使人民法院无法清楚判断当事人是否已收到处罚决定书，从而直接影响到处罚决定书的效力。

　　3、行政处罚内容违法

　　（1）违规下达或变相下达罚没任务。由于个别地方出于财政困难等原因，同执罚单位领导采取“个别谈话”的形式下达“增收任务”，完不成就“摘帽子”。还有的地方采取“卡”正常办公经费的办法“逼”执罚单位“创收”，反映到执法单位，就表现成想方设法乱罚款。（2）相同情节处罚不一。同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为处罚存在较大差异。（3）存在“罚态度款”现象。《行政处罚法》规定，当事人在不服行政机关做出的处罚时有陈述和申辩权。但有些行政执法人员由于思想认识不到位，以当事人在执法过程中的态度决定处罚的轻重。常出现把当事人陈述申辩行为作为态度不好，故意找麻烦，进而加重对当事人处罚。（4）“议价处罚”占有一定比例。有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价”处罚。只要当事人承诺不复议和不起诉，就降格处罚或降低处罚标准。（5）处罚不到位。少数行政机关因担心当事人投诉，抱着“多一事不如少一事”的态度，对一些违法行为睁一只眼、闭一只眼，只做口头批评教育，不实施具体处罚，削弱了行政执法的权威性，不利于社会经济秩序的稳定。（6）处罚未告知或告知时机不正确。《行政处罚法》规定，行政机关及其执法人员在做出行政处罚之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定不能成立。少数行政执法人员怕麻烦，在处罚之前不告知。还有的行政执法人员向当事人送达行政处罚决定书时，同时送达处罚告知书，实际上剥夺了当事人的陈述和申辩权

　　4、监督力度还需要强化

　　尽管近年来各地一直在努力建立和完善行政执法责任的新机制，“追究制”、“问责制”已在全国普遍实施，但从实际效果看，行政执法责任制落实的情况还不理想，有的行政执法主体的执法责任不明确，职责不清楚，自我监督意识不强，致使一些很容易杜绝的问题接连发生。有的监管部门，不负责任，对一些明显存在的问题熟视无睹，导致发生严重问题，只会事后监督。

　　三、行政处罚现实困境的突破对策

　　1、强化行政问责制的落实，防止行政处罚违法

　　（1）扩大问责对象。不再将问责的对象局限于行政首长，各级人民政府及其组成部门的行政首长、一般行政执法人员、行使行政执法权力的其他组织和人员都应该成为问责的对象。（2）扩大问责主体。目前各地的行政问责探索实践，还主要停留在由上级机关来问责（同体问责），而国家权利机关、新闻媒体和社会公众的问责（异体问责）还很不够。因此，行政问责的主体不仅仅指行政机关，也应包括党、人大、司法机关、舆论媒体等。（3）扩大问责范围。不再局限于重大安全事故，也应该扩大到对违反行政执法程序行为的问责。通过问责，使各级行政主体及其执法人员了解自己的法定的程序义务，不断强化程序意识，自觉坚持依法行政，有效地避免和减少行政执法过程中的各种程序违法现象。

　　2、梳理执法依据，界定执法权限解决行政处罚主体不清问题

　　（1）梳理执法依据。地方政府责令相关法制宣传单位对行政处罚相关法律、法规、规章进行梳理，废止无效或过期法规、规范性文件，准确引用冲突规范，明确行政处罚法律依据。对无权废止的法规，制作立法建议书。（2）界定执法权限。我国目前的政治体制改革明显慢于经济改革，在大的政治体制短期内得不到明显改变的情况下，明确界定行政执法部门的执法权限就成为依法行政的一个有效补充。依据法律法规，根据职能权限和处罚权限，界定执法权限。（3）解决好重复执法、交叉执法。按照一事不再罚原则，按行业、职能划分执法主体的执法权限，保证行政处罚既不失位，又不越位。

　　3、加强对罚没许可证的监督管理解决乱罚款的问题

　　（1）应加强对罚没票据的规范管理和使用监督。一是领取，罚款经财政部门审核其执法主体资格后统一领取罚没票据。领取票据实行核定周转限额和交旧领新制度。坚持专人管理、交旧领新和“交一领一”的原则。二是加快推进收费、罚没资金“票款分离”，扩大使用范围，构筑以“票款分离”票据为主，专用票据为辅的收费罚没票据构架体系；三是强化验旧领新制度，对使用过的票据进行合法性审验，确认无违反票据管理规定行为，才能继续供应票据；四是同要对用票单位汇缴财政国库或专户的缴款凭证与实际用票收入进行核对，防止用票单位坐支收费、罚没资金；五是实行票据的分次限量供应，对用票单位每次只供应一个月左右的用票量；建立以年度考核为中心的用票单位评价机制。（2）应积极加强执法单位的经费保障。政府及其部门要将行政执法经费作为公用经费的重要组成部分，纳入年初财政预算，实行标准化、规范化预算管理。对行政执法机关人员经费，必须纳入财政预算全额保障；对行政执法机关日常办公、执法办案所需的公用经费，必须按规定标准足额保障；对装备和基本建设经费，要根据地方财力和行政执法机关实际需求，尽可能纳入财政预算予以安排；对侦破大要案件和处置突发事件等经费，实行专项报批、重点保障。要坚持行政执法经费保障向基层执法单位倾斜，严格按照规定标准，优先落实安排基层执法单位执法经费；安排给基层执法单位的各项经费，各级行政执法机关不得截留克扣和挤占挪用。要进一步规范预算管理，提高预算到位率，不得将支出安排与行政执法机关的罚没款和规费收入挂钩，真正从源头上保证行政执法经费的足额安排和按标准保障，预算应考虑价格因素。（3）应加大对“小金库”专项治理的工作力度，完善财务会计制度和监督制度。

　　4、加强队执法主体及人员的培训解决程序法定观念淡薄问题

　　（1）以《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》《行政强制法》等法律为重点培训内容。特别是处罚法、许可法和强制法，被誉为我国行政程序立法三部曲，是我国民主法治建设的主要成果，其目的就是要将公权力装进法治的笼子里，避免或者减少公权力对社会关系的破坏，为构建和谐社会保驾护航。（2）对新进执法人员实行法律知识考试准入制度。（3）对在岗执法人员实行定期培训考核制度。

　　5、着力抓好三个环节解决行政执法责任难以落实问题

　　（1）分解环节。各执法主体应当将执法责任明确分解到各执法科室、执法岗位和执法人员，培养执法人员的法制意识和责任感、使命感。（2）考核环节。要加强对各行政执法主体和执法人员的考核，架构好考评体系，突出执法效能评估，努力做到考核科学合理。（3）奖惩环节。善于运用考核结果，及时奖励公正执法、文明执法人员，以弘扬先进。及时依法依纪追究违法执法、野蛮执法和损害群众利益的人员，以弘扬正气，维护法律的尊严。