论司法权和司法行政事务管理权的分离(3)
时间:2015-10-09 10:52
来源:发表吧
作者:徐汉明
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8． 推行基础设施建设、维修与养护、后勤服务等维持机关运转层次的事务性工作专业化与社会化。为使审判机关、检察机关各职能部门高效、协调、灵敏、有序运转，避免人力、物力、财力浪费，可以在司法行政事务管理中引入社会化机制，将基础设施建设、水电气公共服务、司法人员体能训练、医疗卫生等可以按照专业化、市场化运行方式分流改革，采用招标、租赁、合同派遣、购买服务等形式交由公共事业部门和社会服务组织承担。这种方式使得司法行政事务管理者专司与司法权运行密切相关的管理工作。
9． 加强和完善审判机关、检察机关党的组织体系。推进国家治理体系治理能力现代化，从完善中央司法事权层面，需要回归“一府两院”在宪法中的定位，加强完善党对中央司法事权统一领导的实现形式，赋予首席大法官、首席大检察官作为中央政治家领导集团的重要成员，纳入中央政治局委员的重要人选，既加强党中央对国家最高审判机关、最高检察机关的统一领导，又提升其在法治国家的地位与作用，使之与最高行政机关在党内的地位基本相协调; 党中央定期听取最高审判机关、最高检察机关党组贯彻执行党中央制订的法治方针政策策略及司法工作的重要指示，领导支持和保障司法权统一正确公正高效行使。司法机关党的组织体系层面，坚持法院院长、检察院检察长兼任党组书记的模式不变。法院、检察院党组的工作着力点放在把握审判工作、检察工作的政治方向，统筹审判权、检察权与司法行政事务管理权行使，履行推进法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三支队伍建设的职责，推荐选准法治思维和法治能力强的人员作为法院、检察院层级领导班子成员，保证和支持司法人员依法独立公正行使职责，查究司法人员执法违法行为，切实保证公正司法，提高司法公信力。为了保障司法权和司法行政事务管理权的既有序分离又协调运行，提高司法行政事务管理权保障司法权行使的效能，省以下司法机关担任司法行政事务职责的秘书长、政治部主任有必要参加党组，使司法行政事务方面的重大事项、重要人事任免、重点项目建设、大额经费开支等纳入集体决策范围。
此种模式有利于加强和改善党对审判工作、检察工作与司法行政事务管理的统一领导; 遵循“两权适度分离”运行规律，有利于保障司法权统一正确行使; 同时遵循司法资源优化配置集约高效的原则，可以有效纠正和防止司法权的行政化趋势，巩固和发展司法管理体制改革试点成果。但推进“两权适度分离”改革需要关注这一制度运行的生存条件、人文环境、内部与外部相关掣肘因素。考量我国全面深化司法体制改革所面临的社会物质生活条件以及政治资源约束及法治文化影响等因素，当下推进“两权分离”
改革，既需破解外部“司法地方化”、“司法行政化”的难题，又需破解司法内部行政化强化的趋势。故此，推行司法机关内部“两权适度分离”改革从制度长期功效层面评价，亦属权宜之计的过渡方案。这一方案相对于承担法律监督职能的检察机关而言，因其遵循“检察一体”原则，尚可推行。但对于承担单一审判职能的审判机关而言，因其遵循“审级监督”原则，会使这一方案的不足之处得到全面充分展现，包括其上级审判机关拥有对下级审判机关院长的提名权、享有对下级审判机关高级法官任免的话语权，经费及其财务的管理权，而使其获得了对下级审判机关人财物保障的决策权、控制权、执行权和监督权，从而使“审级监督关系”异化为层级行政机关的“领导与被领导”关系，为履行审级监督、公正司法、提高司法公信力埋下了严重的隐患，这也是审判机关内部推行“两权适度分离”制度的硬伤，其改革实效有待观察。
( 四) “外部综合分离改革”的设计及渐进选择该模式选择依托党的政法委设立司法委员会，设立国家及省级司法委员会，与党委政法委合署实行“一套班子两块牌子”的运行模式: 党委政法委受中央和省委委托，统一管理省以下司法机关人财物等司法行政事务，对外作为国家机构代表国家统一管理司法事务。司法委员会( 政法委) 的主要职责为: 受中央委托对司法机关人财物事务统一管理; 支持和监督司法机关严格执法、公正司法; 排除地方、部门和个人干预司法; 查究司法人员违规违法行为; 协调国际司法合作等司法事务; 不再介入司法个案。这一改革方案的优势在于: 由司法委员会管理( 内部通过政法委) 司法行政事务，既坚持了党对司法工作绝对领导的原则，又优化了国家权力结构，改革后的国家权力结构将是党中央统一领导下的人大监督“一府两院三委”( 即政府、法院、检察院、国家军事委员会、国家安全委员会、国家司法委员会) ，国家权力结构更加完善、更加科学，国家治理体系与治理能力现代化建设迈出关键性一步。其功效在于实现司法权运行的协调统一，发展完善科学完备的司法管理体制。相对审判机关而言，其上下属于审级监督关系，其改革的最优目标选择在于实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威，最高人民法院负责法律实施的解释指导工作，从而有效维护我国两审终审制的审级监督体制和审判权运行机制。既破解审判权运行内部行政化，审级监督权异化为“上命下从”的行政领导及监督权的难题，又破解审判机关的司法行政事务管理权交由司法行政机关统一管理带来的受制于司法行政权的尴尬境地，并防止审判机关党的组织沦为司法行政机关下级附属组织的混乱状态。
相对检察机关而言，构建“上下统一、横向协作、两权分离、整体统筹”的现代检察制度体系，确保法律监督权公正高效行使，其更适宜运用“内部两权适度分离”的模式。“外部两权综合分离”模式既适合中国“一元政治权力结构”下的行政权、审判权、检察权、军事权适度分离控制与协调的国家权力结构，又吸收了人类司法管理的文明成果。
结语
以上诸种制度设计均各见所长。笔者主张在我国目前条件尚欠的情况下推进“两权内部适度分离”改革，即尝试推行法院、检察院系统“两权适度分离”管理体系及运行机制。待条件具备之后，再适度推进“外部两权综合分离”改革，建立科学完备的司法委员会管理模式，即通过构建国家和省司法管理委员会( 与中央、省委政法委员会合署) ，统一行使审判机关、检察机关人财物行政管理事项，从基础性、源头性制度安排层面根治“司法地方化”、“司法行政化”的顽症，既为审判机关、检察机关依法独立、公正、高效行使审判权、检察权提供“优质人力、充足财力、丰实待遇、高效监督、科学管理”的现代司法行政事务管理体系，又完善国家“一元政治权力”结构下行政权、审判权、检察权分工负责、协调配合、互相制约的国家权能结构体系。
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