财税法功能的定位及其当代变迁(2)

　　( 二) 宏观调控泛化的理论反思

　　宏观调控( macro-control⑤) ，是一个具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的关键词。⑥ 在西方，并不存在“宏观调控”的概念，通常表述为用“宏观经济政策”

　　( macroeconomic policy) 干预经济运行。⑦ 我国经济学界一般将其定义为: 在市场经济条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续快速健康地发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体的运行进行引导和调节的过程。⑧ 法学界对宏观调控的认识，基本援引自经济学界，认为宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济总量，手段是宏观经济政策。⑨ 具体来说，包括“税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用，特别是它们的综合运用。”?瑏瑠从历史角度看，“宏观调控”一词是伴随着我国建立市场经济而产生的。在1984 年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，首次运用了“宏观调节”一词。?瑏瑡这在当时是直接针对计划经济时期运用行政手段直接干预经济的做法而提出的，具有相当的进步意义。梳理自此以来近30 年的中央政策文件，可以看出国家对宏观调控态度的演变过程( 见表2) :

　　表2 改革开放以来中央政策文件对宏观调控的表述阶段时间政策表述及评价来源文件

　　形成

　　阶段

　　1984 年

　　“越是搞活经济，越要重视宏观调节。”

　　这是宏观调控首次出现在党的纲领性政策文

　　件中。

　　《中共中央关于经济体

　　制改革的决定》

　　1988 年

　　“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强

　　和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起

　　来。”

　　这是“宏观调控”一词的正式运用。

　　《中国共产党第十三届

　　中央委员会第三次全体

　　会议公报》

　　确立

　　阶段1993 年

　　“国家加强经济立法，完善宏观调控。”

　　宏观调控被写入宪法，由党的主张上升为国家

　　意志，其地位得到正式确立。

　　《中华人民共和国宪法》

　　阶段时间政策表述及评价来源文件

　　确立

　　阶段

　　1993 年

　　“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场

　　在国家宏观调控下对资源配置起基础性作

　　用。”

　　“宏观调控的主要任务是: 保持经济总量的基

　　本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济

　　持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。”

　　这将宏观调控提高到了极其重要的地位上，使

　　之成为市场经济的常态。同时，对宏观调控的

　　任务作出了系统论述。

　　党的十四届三中全会

　　《中共中央关于建立社

　　会主义市场经济体制若

　　干问题的决定》

　　1997 年

　　“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体

　　系。”

　　同样强调宏观调控在市场经济中的重要地位。

　　同时，进一步完善了对宏观调控功能的认识。

　　党的十五大报告

　　强化

　　阶段

　　2002 年“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。”

　　提出要“加强”宏观调控。

　　党的十六大报告

　　2007 年

　　“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基

　　础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体

　　系。”

　　“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控

　　体系。”

　　强调宏观调控在发展中的作用，并且明确地要

　　求财税服务于宏观调控。

　　党的十七大报告

　　回归

　　阶段

　　2012 年

　　“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中

　　的基础性作用，完善宏观调控体系”

　　对宏观调控的定位开始理性回归，不再将其专

　　门列为一点。

　　党的十八大报告

　　2013 年

　　“健全宏观调控体系”

　　将宏观调控置于“加快转变政府职能”一章

　　中。同时，将财政提升到“国家治理的基础和

　　重要支柱”的地位，不再凸显其宏观调控职

　　能。

　　《中共中央关于全面深

　　化改革若干重大问题的

　　决定》

　　2014 年

　　“依法加强和改善宏观调控、市场监管”

　　将“加强财税等领域市场法律制度建设”与

　　“宏观调控”并列，明确了财税与宏观调控的

　　关系。

　　《中共中央关于全面推

　　进依法治国若干重大问

　　题的决定》

　　167

　　财税法功能的定位及其当代变迁

　　结合实践发展，可以大致描绘出宏观调控的演进脉络: 在改革开放初期( 1978-2002) ，宏观调控主要是用作一种应对经济过热或经济危机的应急“反周期”之举，如1979-1981 年的计划式宏观调控、1985-1986 年的双紧式宏观调控、1989-1990 年的硬着陆式宏观调控、1993 年-1995 年的软着陆式宏观调控、1998-2002 年的激励式宏观调控;2002 年以来，宏观调控被不断强化，在促进增长的目标下，逐渐成为了经济发展的常态，其作用范围也不断扩展; 2012 年以来，国家对宏观调控的态度开始趋于理性，特别是在党的十八届三中全会上有了重大转变。

　　应当看到，宏观调控在近几年来被过度强化，并且出现了明显的“泛化”现象。一方面，宏观调控的空间被不合理地扩大。一般来说，宏观调控应该着眼于经济总量平衡，关注经济增长率、失业率、通货膨胀率、国际收支平衡等问题。不过，宏观调控的范围却被不断作“广义”理解，甚至被与“政府干预”相等同。?瑏瑢在社会上，也形成了一种思维惯性，把宏观调控与经济干预混为一谈，只要局部地区或局部行业出现了物价波动、供求失衡等状况，就动辄呼吁政府加强宏观调控。另一方面，宏观调控的作用时间被不合理地延长，甚至长期被视为政府的首要工作。?瑏瑣我们应当认识到，宏观调控不等于政府干预经济，它仅指政府运用财税、金融等宏观经济政策调节国民经济总量，并且它应当是一种特殊的、有针对性的举措，而非市场经济的常态。

　　( 三) 财税法功能的理性回归

　　在理性认识宏观调控的基础上，可以进一步探讨财税法的宏观调控功能。从理论构造上看，宏观调控其实只是财税法的非常态的、次要的和附随的功能。财税所具有的调控职能一般表现为财税特别措施，构成一般性规则之外的特例。例如，通常情况下，政府需遵循量能课税原则，让纳税人平等负担，但基于政策方面的考量，也可以实施减免税。尽管如此，减免税并不是常态，量能课税才是基本原则。只从宏观调控的层面出发，其实是一种以偏概全的做法，无法完整发挥财税法的应有效用，甚至会导致功能的异化。?瑏瑤

　　从功能适配性角度来看，财税法的宏观调控功能天然地就是相当有限的。在政府干预经济的方式中，财税在早期被认为是最强有力的、最综合的需求管理手段，但其在近30 年来已经“失去了大多数政策制定者和宏观经济学家的青睐”。?瑏瑥因为财政事项应当由民主控制，而不能由政府任意随时变动。而且，财政杠杆的时滞性明显，其“副作用”也相当大，故而其作为调控工具的成本很高。进一步看，面对我国转轨过程中由于市场机制不成熟、不完善导致的经济结构性问题，财政“既无力像西方那样用以启动市场机制的恢复，也不可能解决转轨中的体制性约束问题”?瑏瑦，其内在就不是进行宏观调控的最适配方式。

　　过去，社会上将财税仅仅视为宏观调控工具，把财税法定位为宏观调控法，因此只看到财税法的宏观调控功能，而忽视了财税法的其他功能。这不仅在学理上难以自洽，而且招致了实践中的一系列难题与困境，财税法的应有作用没有得到有效地发挥。值得注意的是，十八届四中全会《决定》在论述“加强重点领域立法”任务时，将“财政税收”置于“加强市场法律制度建设，……，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”的框架中，与“依法加强和改善宏观调控、市场监管”的框架下，与“依法加强和改善宏观调控”并列。这就传达出财税法与宏观调控关系的清晰信号，体现了国家对财税法功能的准确认识。特别要注意的是， 2015 年3 月15 日，十二届全国人大三次会议通过的新《立法法》，将第8 条原先规定实行法律保留的“税收基本制度”细化为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，且单列为一项，位次居于公民财产权保护相关事项的首位。税收法定在立法法层面的进一步明确，堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑事件。这也表明，税收是事关国计民生的大事，应当依法决定，而不能过于任意。概言之，如果说1994 年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架，那么，新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。在“治理现代化”而非之前单纯的“经济市场化”目标导向下，我们必须告别此前过分强调经济功能尤其是宏观调控的传统思路，从国家治理的高度出发，完整地认识财税法在经济、政治、社会等诸方面中的功能。

　　三、范式创新: 财税法功能的视域延展与立场转换财政( Finance) 在词源上可以追溯自拉丁文“Finis”，为结算支付期限之意。我国古代一般使用“国用”、“国计”等语词，直至近代方从日本引进“财政”一词。?瑏瑧在财税问题的研究上，经济学发轫最早，因而在相当长的时间里也都呈现出经济学“一统天下”之态势。因此，我们有必要系统梳理经济学以及社会学、政治学等学科关于财政的研究成果，从中观察财税职能的演进与变迁，进而探索解构财税法功能的研究范式。

　　( 一) 拨疏: 经济研究中的财税职能

　　财政学作为一门学科的产生，最早可以追溯到1776 年亚当·斯密( Adam Smith) 的《国富论》。?瑏瑨斯密提出，政府的职能有三: 国防，司法和必要的公共工程，因而财政的职能也就是筹集“国防费、司法经费、公共工程费用、维持君主尊严费用”。?瑏瑩随后，大卫·李嘉图( David Ｒicardo) 、约翰·穆勒( John Stuart Mill) 、萨伊( Say Jean Baptiste) 等学者发展了斯密的观点，将财政的职能表述为维护国家安全、建立和维护国家法律及调整人们之间的关系、建立和维护公共机关和公共工程。一言以蔽之，在古典经济学派观点中，财政的职能就是建立和维持一个“廉价政府”。?瑐瑠随着时间推进到19 世纪后期，在垄断资本主义阶段，社会矛盾日益复杂，财政的职能也迅速扩大，从供养国家扩展到满足公共需求、调节收入分配等方面。德国学者弗里德里希·李斯特( Friedrich List) 主张后起国家要充分发挥财政手段来积累财富、提升产业水平，认为财政应当用于发展教育和社会救济，还应承担实现社会公平分配的任务。?瑐瑡以瓦格纳( Adolf Wagner) 为代表的德国社会政策学派也提出财政工具应当被用于解决收入分配不公的问题。特别值得一提的是， 1892 年英国学者巴斯塔布尔( Bastable，C．F． ) 在《公共财政学》( Public Finance) 一书中提出，国家作为社会组织多种形式之一，反映的是个人的集中性或社会性需要的存在，而财政的职能主要就是满足这些需要。这就把“公共性”引入了对财政职能的界定中，也由此奠定了公共财政的基石。?瑐瑢20 世纪30 年代，在经济危机的巨大阴霾下，凯恩斯( John Maynard Keynes) 论证了政府干预经济的必要性，并将财政政策作为干预的主要形式，这是财政职能的又一次重要扩充。?瑐瑣在罗斯福新政中，政府干预从理论变为了现实。但在20 世纪70—80 年代，随着“滞涨”难题的出现，货币学派、供给学派等新经济自由主义兴起，力求“把国家干预的疆界推回去”。尤其是以约瑟夫·斯蒂格利茨( Joseph Eugene Stiglitz) ，詹姆斯·布坎南( James McGill Buchanan Jr． ) 为代表的公共选择学派，提出“市场重构国家”，认为国家不是独立于经济活动之外的独立因素，国家活动在有组织的经济( ConstitutingEconomy) 中起着重要作用。基于此，他们就将财政活动的职能界定为解决“非政府经济不可能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”。?瑐瑤关于财政职能论述的集大成者，当推马斯格雷夫( Ｒ． A． Musgrave) 。他提出，财政当然，这并不意味着在此之前就没有针对财政的研究。例如，16 世纪下半叶至17 世纪中叶流行于欧洲的重商主义学派就从保护商业资本的利益和发展民族经济的角度出发，提出财政应当用于保护本土工商业、改善交通、激活市场等。只是这些理论都比较零散，尚未从古典经济学中分离出来，没有形成财政学的体系。正因如此，亚当·斯密才被称为“财政学之父”。

　　参见［英］亚当·斯密: 《国民财富的性质和原因的研究》( 下册) ，郭大力，王亚南译，商务印书馆1972 年版，第254 页以下。

　　参见曾康华: 《古典经济学派财税理论研究》，经济科学出版社2009 年版，第337 页。

　　参见［德］弗里德里希·李斯特: 《政治经济学的国民体系》，邱伟立译，华夏出版社2009 年版，第300-301 页。

　　参见毛程连主编: 《西方财政思想史》，经济科学出版社2003 年版，第47 页以下。

　　参见［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯: 《宏观经济学》( 第16 版) ，萧琛等译，华夏出版社1999 年版，第5 页以下。

　　参见［美］詹姆斯·布坎南: 《公共财政》，中国财政经济出版社1991 年版，第13-15 页。

　　具有三项基本职能，即: 资源配置、收入分配和稳定经济。?瑐瑥这一论述为我国学界普遍援引，教科书也多采纳此说。?瑐瑦也有学者在此基础上略加改造，提出财政职能为“配置、稳定与再分配”?瑐瑧，或是“提供公共服务、调节收入分配、实施宏观调控”?瑐瑨，以及“社会公共资源的配置职能、社会总供求的调控职能、效率与公平的协调职能、和谐社会环境的保障职能、促进经济长期增长的制度供给职能”?瑐瑩等。这些观点在形式上有所不同，但内容上大体没有超出马氏的论述。总体上看，资源配置、收入分配与稳定经济，基本上涵盖了当前经济学界对财政职能的主流观点。值得注意的是，“宏观调控”仅能对应“稳定经济”一项的要求，而财税最为基础性的职能其实是资源配置，更具体地说就是组织财政收入并进行公共开支———这是财税之所以出现的动因。

　　( 二) 超越: 财税视野中的国家变迁

　　财政领域的研究横跨经济学、政治学、社会学、法学等多个学科，过去我们仅仅看到了“财政经济学”的方面。而财政社会学为我们提供了在经济学之外认识财税功能的新视角。他们的主要思路是探索财政如何为社会所决定，财政又如何对经济组织、社会结构、精神文化乃至国家命运产生影响。20 世纪初，奥地利学者葛德雪( ＲudolfGoldscheid) 在批评经济学的财政技术化倾向基础上，以西方国家从中世纪向近代转型的过程为例，论述了一个具有重要意义的观点: 财政对国家和社会的演进具有决定性的影响。?瑑瑠熊彼得( Joseph A． Schurnpter) 在《税收国家的危机》中进一步指出，现代国家因财政而生，而国家又对财政进行了深刻的塑造。他精辟地阐述道: “财政的历史能使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量。”“一旦税收成为事实，它就好象一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。”?瑑瑡这种思路启发我们从国家层面出发来观察财税问题，发掘财税法在国家变迁与社会转型中的重要作用，由此，我们对财税法功能的认识也或可由此跃升上一个新的台阶。

　　从起源上看，财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物，随国家的产生而产生。?瑑瑢在封建国家中，财税的主要功能就是组织收入，以满足统治者的需求。在中国“普天之下莫非王土”的观念下，财政不过是君王的“私财”。在中世纪的欧洲，尚未产生民族国家的概念，只有大大小小的领地，而财政的用途也就是供养各级领主及其家族。因此，如王曙光、周丽俭、李维新主编: 《公共财政学》，经济科学出版社2008 年版，第63 页以下。

　　王雍君主编: 《公共财政学》，北京师范大学出版社2008 年版，第68 页以下。

　　高培勇: 《公共财政: 概念界说与演变脉络———兼论中国财政改革30 年的基本轨迹》，载《经济研究》2008 年第12 期。

　　郭代模、胡定荣、杨舜娥编著: 《当代中国理财思想———新中国财长理财思想初探》，中国财政经济出版社2014 年版，第176-181 页。

　　ＲICHAＲD A． MUSGＲAVE ＆ ALAN T． PEACOCK ( ED． ) ，CLASSIC＇S IN THE THEOＲY OF PUBLIC FINANCE，at 202-213 ( The Macmillan Company，1958) ．

　　Ｒ． A． Musgrave，Schumpeter’s crisis of the tax state: An essay in fiscal sociology，2( 2) ，Journal of Evolutionary Economics．89，113，( 1992) ．

　　参见前引?瑐瑦，王曙光、周丽俭、李维新书，第7 页。

　　在封建时代“所有权者国家”?瑑瑣的框架下，财税的功能定位也只能是“家计财政”，自然也不可能形成现代意义上的财税法。

　　通过围绕税收法定的艰苦斗争，西方实现了从封建国家到民主国家的历史转型。

　　有意思的是，封建时期不同国家财政组织收入具体方式的差异，也导致了后来民主政治发展进程的区别。?瑑瑤在近代市场经济和“夜警国家”( Nachtw?chterstaat) ?瑑瑥的背景下，财政的主要功能仍然是组织收入，但目标不再是满足私欲，而是维持一个最低限度的政府，因此也被称为“公共财政”。此时，基于私人财产权保护的确立，现代意义上的税法也逐渐形成，其功能主要是消极意义上的，即控制国家征税权，防止其过分侵犯私人财产权。

　　相应地，“所有权者国家”也演变为了“税收国家”。?瑑瑦从1870 年以来，两次世界大战使得财政收支水平激增，其中1960 年至1980 年期间增长最为迅猛。?瑑瑧在现代市场经济和“社会国家”( Sozialstaat) 中，公共财政的职能范围迅速扩张到提供公共产品、调节收入分配、稳定宏观经济等方面，财政权也因此表现出明显的权力性和公共性。?瑑瑨在这一背景下，财政法应运而生，其功能也不再仅限于消极的防止侵害私权，而是更多地体现为如何保障和实现积极权利。此时的“税收国家”已经进一步在支出面演化为“预算国家”?瑑瑩，并在整体上表现为“财政国家”。?瑒瑠进一步看，财税也是历次国家转型背后的重要推动力，是隐藏在大部分重大历史事件———国家的繁荣与贫穷，起义与革命，自由与奴役，以及大部分战争背后的自明之理。?瑒瑡这一点在美国19 世纪末期转向社会福利国家的过程中体现得相当明显。在南北战争后，美国经济保持着快速的增长，财政规模也日益扩张，但与此同时收入分配状况却不断恶化，腐败现象也愈演愈烈。资料显示，到1900 年，占美国人口1% 的富人拥有“所有权者国家”意指国家乃统治者之家财。

　　这是诺尔伯格( Zolberg) 等学者的观点。他指出，英国的君主主要通过对贸易进行征税来获得收入，这促进了英国议会民主制度的发展。而法国主要是对固定的资产( 例如盐矿和土地) 进行征税，这导致了君主专制的发展。

　　夜警国家( Nachtw?chterstaat) 和社会国家( Sozialstaat) 是萨孟武提出的近代国家类型区分，前者的特征是国家职能局限在国防、治安、秩序等最低限度内，后者的国家职能则大幅扩展到经济、社会和文化领域。参见萨孟武: 《政治学》，台湾三民书局1988 年版，第34 页以下。

　　税收国家与所有权者国家之区分，主要在于税收国家承认私有财产权，纳税义务人之经营基本权活动受宪法保护。

　　参见葛克昌: 《国家学与国家法》，月旦出版社股份有限公司1996 年版，第178 页。

　　VITO TANZI AND LUDGEＲ SCHUKNECHT，PUBLIC SPENDING IN THE 20TH CENTUＲY: A GLOBAL PEＲSPECTIVE，at 22 ( Cambridge University Press，2000) ．在“无行政即无现代之社会生活”的情况下，财政已经成为影响行政行为、进而影响民众福祉的最重要因素。易言之，财政权已从附属于行政权的角色，反客为主，成为行政权实际存在并得以实施的基础。参见蔡茂寅: 《财政作用之权力性与公共性———兼论建立财政法学之必要性》，载《台大法学论丛》第25 卷第4 期。

　　“预算国家”概念最早由王绍光提出，系指具有现代预算制度的国家。参见王绍光: 《从税收国家到预算国家》，载《读书》2007 年第10 期。

　　“财政国家( Finanzstaat) ”系金钱作为国家核心要素之同义词，其系从国家财政功能面向观察国家实际需求之特征，而作为宪法之团体。参见黄俊杰: 《财政宪法》，翰芦图书出版有限公司2005 年版，第91 页。

　　参见［美］查尔斯·亚当斯: 《善与恶———税收在文明进程中的影响》，翟继光译，中国政法大学出版社2013 年版，第9 页。

　　美国财富的87%，而人口中的约1 /8 生活在极度贫困中，贫富悬殊已经相当恶化，这段“金玉其外败絮其中”的时期也因此被称之为“镀金时代”( The Gilded Age) 。而在其后的“进步时代”( The Progressive Era) 中，美国正是以财税为主要抓手，采取了以1921 年《预算与审计法》为代表的一系列措施，成功地缩小了收入分配差距，实现了对腐败的有效治理，完成了国家现代化的平稳转型。

　　可见，在文明演进的视野中，财税在不同国家形态下表现出不同的功能，而且在国家形态变迁的过程中往往也发挥着推动甚至是决定性的作用，二者呈现出交相辉映的互动态势( 见表3) 。从国家变迁的历史进程中，可以看出，财税法最早且始终如一的功能是组织收入，并随着经济社会的发展而逐渐将功能扩展到诸多方面。财税并非只是单纯的经济事务，其功能涵盖了国家治理的政治、经济、社会三大子系统，着实堪称为“国家治理的基础”。

　　表3 财税法功能与国家形态的互动演进

　　国家形态财政形态财政国家形态财税职能财税法功能王权国家家计财政所有权者国家组织收入尚未形成夜警国家公共财政税收国家组织收入消极控制权力社会国家公共财政预算国家

　　除组织收入外，还具有广泛

　　的政治、社会、经济职能

　　既有消极控制，又有

　　积极给付