【摘要】自2012 年，财政部出台文件将“机场建设费”更改为“民航发展基金”后，引发人民群众的热议。民航发展基金作为政府性基金，其合法性在立法上、实质内容上都存在瑕疵，完善民航发展基金制度于国于民都有益。
【关键词】民航发展基金；政府性基金；合法性
一、民航发展基金的概述
民航发展基金的前身，即机场建设费，从1995 年开始正式收费，收费标准为“国内航班50 元，出境航班90 元”。迄今为止，这种收费制度已经存在将近20 年，据有关数据统计，从这征收至今，这笔收费在2012 年达到154 亿，总额已经超过千亿元。
巨大的金额收取，以及资金流向的不公开、不透明，一直被人们所关注。近年来，每次两会期间，都会有人大代表提出废除机场建设费的议案，但是一直得不到回应。与此同时，中国民航局局长李家祥明确回应，机场建设费不能取消。两种截然不同的声音，使得了2010 年，财政部网站公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”，该通知规定“2011 年1 月1 日至2015 年12 月31 日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”①
2012 年4 月1 日，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定废除机场建设费，与民航基础设施建设基金合并，化身为民航发展基金。该基金的收费方式与机场建设费如出一辙。
二、民航发展基金的法律性质
民航发展基金的法律性质直接与其的合法性存在有着莫大的联系。在财政部颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》中第3 条规定：民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。从该条款中，我们可以明确的知晓，民航发展基金的性质是政府性基金。
三、民航发展基金与机场建设费的区别
（一）适应范围的不同
与机场建设费相比，民航发展基金的适用范围扩大化。
它在原先民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围的基础上，将民航节能减排和通用航空纳入了民航发展基金使用范围。②
通用航空与商业航空相比，具有显著的够公益性。将其纳入民航发展基金的适用范围，有利于我国民航的长期发展，也符合环境保护的要求。这是民航发展基金进步的一面（二）拨付方式的不同
在原先的机场建设费中，其拨付方式为“一半国库，一半民航总局，再由民航总局划拨给当地机场”。而现如今的民航发展基金其拨付方式与其相比，则显得更加科学、合理。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定该基金使用，必须通过民航总局和财政部统筹审批，才可以拨付给当地机场，并且在拨付的工作过程中，应当遵循以收定支、统筹安排、专款专用、注重效益的原则。③
这种划拨方式能够大大提高资金的利用率，减少资金流转过程中的腐败行为，有效的防止资金的流失，进一步保证专项资金的利用。
四、对民航发展基金的法律探究
（一）对民航发展基金的合法性质疑
第一，从前文对民航发展基金的性质探讨中，我们可以得出，民航发展基金的性质是政府性基金。在我国《政府性基金管理暂行办法》中规定：“本办法所称政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”④
我们可以很明显发现，民航发展基金是政府性基金，但实质上，它属于行政收费，涵盖在行政征收的范畴。但是《民航发展基金征收使用管理暂行办法》是由财政部所规定的，但是从法律层面上来说，财政部并没有制定征收性规定的权力。
第二，从法律渊源上来说，财政部隶属国务院，因此《民航发展基金征收使用管理暂行办法》则属于部门规章。根据我国《立法法》以及行政立法的相关规定明确表示，部门规章的制定需要“听取意见”和“征求意见与听证”。在《民航发展基金征收使用管理暂行办法》出台前，“机场建设费”一直备受人们的关注，饱受质疑，民众要求废除的呼吁也从未停歇；但是该文件的出台前，并没有召开听证会，也没有进行民意调查。
这显然是不符合法律的规定的。
第三，民航发展基金的出台立法根据不紧密，有瑕疵。根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的规定得知：该文件的出台依据《政府性基金管理暂行办法》而制定实施，但是《政府性基金管理暂行办法》其本质也只是部门规章。
我国《立法法》规定部门规章的制定依据必须是“国务院的行政法规、决定、命令”，不应该包括国务院各部委制定的部门规章。⑤
因此，以上种种充分说明民航发展基金的合法性是具有瑕疵的。
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