浅析我国新农合制度中的政府责任

　　【摘要】政府和市场是资源配置的两种机制，在新型农村合作医疗制度中需要政府的参与，明确政府的责任，因为市场在新型农村合作医疗制度中存在失灵。
　　【关键词】新农合;政府;责任
　　2003年，卫生部、财政部、农业部发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，自此，新型农村合作医疗制度在全国范围内逐渐建立实施起来。时至今日，新农合制度对于缓解农民、看病贵、因病返贫、因病致贫问题有较为明显的效果。但现行新农合制度的发展和完善存在着许多的阻碍，其中政府责任的模糊不清让许多基层制度建设人员和参保人员对新农合制度的发展缺乏信心，因此明确新农合制度中政府的责任对新农合制度的发展和完善具有重要意义。
　　一、新农合制度的实施需要政府的参与
　　政府和市场是资源配置的两种机制，各有优势和缺陷，在现代经济社会的发展中，一般认为需要政府和市场分工协作，实现资源配置的最优。在新农合制度中，政府的参与是必不可少的。需要政府参与的理由主要是因为在新农合领域存在市场失灵，且新农合制度本身事关国家经济社会发展大局，具体有：
　　（一）逆选择
　　新农合实行农民自愿参保，而不同农民之间在疾病风险、风险态度、就医方便程度等影响因素方面是不相同的。那么在自愿参保的条件下，身体健康、患病概率低的低风险农民将不愿意加入新农合制度，而老弱病残等健康状况不好的高风险农民将对加入新农合制度表现积极。若没有政府的干预，在市场机制的运作之下，新农合将会聚集高患病风险，导致“大数法则”的失效，参保农民的整体患病率较高，制度赔偿支出大，最终导致新农合收不抵支。若将高风险农民排除在制度之外又与制度建设的初衷不相符。这样持续下去的结果就是制度被拖垮，导致制度的流产，农民的利益也受到损害。因此为了制度的可持续发展，政府必须参与新农合，采取措施解决逆选择问题。
　　（二）道德风险
　　在医疗消费方面，由于医疗的专业性、技术性特点，没有经过专业培训的患者无法对治疗方案的成本和效果做出评判，医生对于患者而言是具有信息优势的，患者带着求助的心理去看病，根本不具备与医生讨价还价的基础。我国现行医疗体制下政府投入不足，医疗供方难免存在逐利倾向，在自身利益与开药量、检查单的多少挂钩时，医疗供方容易产生诱导患病农民消费一些不必要的医疗服务，浪费了医疗资源同时也增加了农民的患病负担。对于参保农民而言，新农合制度可以报销一定比例的医疗费用，患者承担的医疗费用相比完全自费要少的多，因此患者也希望在不超过预算的情况下利用质量最好、数量最大的医疗服务，主观上具有道德风险动机。在新农合制度中，保险人可看做是介入医疗领域的第三方，即第三方付费人。而医疗供方、被保险人和第三方付费人在信息上存在不对称，由于道德风险的存在，这样就很容易产生医生“诱导需求”、农民“过度消费”的现象，导致新农合基金支出的过快增长，甚至产生医疗供方与农民联合起来套保、骗保，影响医保基金的使用效率和医疗资源的有效配置，损害保险人的利益。为了抑制道德风险的产生，需要政府科学设计新农合制度和严格的监管。
　　（三）新农合制度的目标定位
　　建立新农合制度的直接原因可能是为了缓解农民患病的经济负担，解决农民看不起病、因病返贫、因病致贫的问题。从深层次看，很大程度上是为了促进城乡经济社会协调发展和社会公平。我国实行社会主义市场经济体制以来，城乡经济社会发展的差距越来越大，城乡公共服务不均等，严重制约了经济社会的协调、可持续发展。新农合制度建立可在一定程度上缩小城乡差距，使城乡经济社会协调发展，促进社会公平。而市场是追求利益最大化的，如果仅仅依靠市场机制，将会出现上述逆选择现象，这不仅不能缩小贫富差距，反而会在农民内部拉大彼此之间的差距，引发新的社会矛盾和不公。因此仅仅依靠市场机制是达不到新农合缩小城乡差距、促进城乡经济社会协调发展的目标定位的。
　　除了上述原因之外，新农合在基金来源和分配、处理新农合与其他社会保障之间的关系、处理新农合与农村卫生机构及参保农民之间的关系等方面都存在着市场失灵现象。因此要实现新农合制度的可持续发展和保障利益最大化，需要政府多方面参与和支持新农合制度，来弥补市场的缺陷。
　　二、新农合制度中政府应承担的责任
　　在现行新农合制度中，政府作为推动新农合制度建设的主要力量，政府责任的到位与否关系制度建设的成败。政府在新农合制度的建设和发展中应承担什么样的责任呢？
　　（一）相关法律、法规制度建设
　　目前，开展新农合的规定是以通知和意见的形式印发实施的，没有规定法律责任，缺乏国家强制力、统一性和严肃性。农村合作医疗在上世纪六十年代开展过，但是没能长期坚持，而新型农村合作医疗的开展也经历了“三落三起”，因此在新农合制度实施的过程中难免会出现这样的担心：新农合的政策以后会变吗？制度会不会像以前那样夭折？这样的担心阻碍了新农合覆盖范围的扩大，也影响了一部分人对新农合制度的信心。此外，新农合的开展离不开各级政府的补贴，政府的财政补贴是我国新农合基金来源的主要部分，因此政府的财政补贴对于新农合能否持续发展有决定性作用。而目前对于我国政府财政补贴的责任没有明确规定，各级政府的财政补贴具有一定的随意性，一旦政策有变，补贴随时可能取消，制度的可持续发展受到挑战。为了解决这些问题，政府应当加快新农合相关法律法规的建设，提高立法层次，在法律的高度上保证新农合制度的持续发展。一方面，要颁布《农村合作医疗制度条例》等法规，对新农合的筹资标准、保障内容、管理办法、基本用药目录、基本医疗服务范围、等内容作出规定，做到有法可依。另一方面，要完善农村卫生事业的相关法律法规。通过法律来稳固新农合制度的实施、明确各方主体的筹资责任，使新农合的开展具有法律效力，保证制度的实施。
　　（二）加强和创新对新农合的管理
　　目前我国大部分地区的新农合都是由卫生部门组织主导进行的，其经营管理人员也大都来自卫生系统。当然，卫生部门人员参与新农合经营管理有卫生专业优势，对新农合发展也是有利的，特别是可以借助各级卫生系统的力量迅速推动新农合的开展。但由于缺乏一些专业性的人才，导致当前新农合的综合管理水平较低。新农合制度根本上是一种医疗保险制度，其经营和管理需要遵循医疗保险的一般运行原则和规律，需要医疗保险方面的经营管理人才，而卫生部门在这方面是比较欠缺的。因此政府部门应当引进和培训专业技术人才和管理人才，通过提升人才的素质来提高新农合的综合管理水平。另外，在实行政府机构管理、运营之外，应该积极探索多样运行方式和管理形式，通过各种运营形式的实践和比较，找出最优的运行方式。江苏江阴、河南新乡等地积极引入商业保险公司专门负责制度管理的方法就是一个很好的思路，这些地方采取征管分离、管理与监督机构分设的运作方式，由保险公司负责制度的管理和基金的运营，政府机构或医疗机构负责资金的收缴，政府部门人员和农民、医务人员等相关利益主体共同负责制度的监督。这样可以充分利用政府的筹资优势和保险公司的管理优势，提高运行效率。政府在以后的管理实践中，应该积极探索新的多样的运行方式，找到最优的运行方式，提高新农合制度的管理运行效率。
　　（三）完善对新农合的监督
　　监督是加强农民参保信心、规范制度运行的重要保证。要建立和形成包括财政、审计部门监督，卫生管理机构监督，社会公众监督等在内的多层次监督体系。财政、审计部门监督新农合基金是否被合理使用，对于违规使用和挪用新农合基金的现象予以揭露并且追回不合理使用的资金，对相关责任人进行查处。卫生管理机构要加强对提供医疗服务的医疗卫生机构的监督，规范行医行为和收费水平，提高医疗卫生机构的服务质量和专业技术水平。要建立社会公众监督机制，要求新农合运营机构及时公布新农合运营情况，接受社会公众的监督，向社会公布监督举报电话并及时查证举报内容，对不规范行为及时作出处理。
　　（四）创造适宜新农合制度建设的外部环境
　　新农合的建设离不开国家经济社会环境的影响，为确保新农合制度建设的顺利进行，政府还应当努力创造一个适宜新农合制度建设的外部环境。为此政府要处理好农村和城市、工业和农业的关系。
　　我国城乡二元发展的局势长期存在，导致了农村经济发展水平较低、农民收入水平低、城乡公共服务不均等的局面。政府应该加大财政对农村的转移支付力度，创造有利于农民收入水平稳定增加的政策环境，出台有利于乡镇企业发展的措施，消除城乡分割，以提高农村集体经济实力和农民收入，以增强农民参加新农合的缴费能力。政府应该采取更多“多予、少取、放活”的农村政策，激发农村发展活力，进一步加大工业反哺农业、城市支援农村的力度。
　　参考文献
　　[1]张建平.中国农村合作医疗制度研究[M].中国农业出版社，2006.
　　[2]杨红燕.中国农村合作医疗制度可持续发展研究[M].中国社会科学出版社，2009.